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绩效审计工作报告

深圳市2016年度绩效审计工作报告

信息来源:市审计局 信息提供日期:2016-12-21 视力保护色:

  ——2016年12月在深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

市人大常委会:

  受市政府委托,现向市人大常委会报告深圳市2016年度绩效审计工作情况,请审议。

  一、基本情况

  按照《深圳经济特区审计监督条例》的规定,市审计局2016年的绩效审计工作贯彻落实年初政府工作报告提出的强化审计监督和绩效管理的要求,紧紧围绕市委、市政府的中心工作,组织开展了城市管理治理专题绩效审计。其中,本年度单独立项的城市管理治理审计项目主要有:食品安全方面的食品药品安全重大民生工程资金审计调查,治水提质方面的水污染防治资金绩效审计、优质饮用水入户工程审计调查,公共交通方面的城市轨道交通建设绩效审计调查、机动车道路临时停车设施规划及管理审计调查,医疗卫生方面的“十二五”期间市本级投资新建医院项目建设及运营绩效审计调查、深圳市第二人民医院及香港大学深圳医院营运管理绩效审计,资源管理方面的龙华和坪山新区领导干部自然资源资产离任审计等。本年度安排的其他审计项目也高度关注城市管理治理工作,积极向绩效审计延伸,分析评价财政资金管理使用和项目建设运营的经济、效率和效果,深入揭示存在问题,提出改进工作的意见建议。

  本年度绩效审计工作报告共反映8类33个问题,市审计局已出具审计报告,分别提出审计处理意见和建议,有关单位正在整改或调查处理中。

  二、食品安全项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对市市场和质量监管委管理使用的深圳市食品药品安全重大民生工程资金进行了专项审计调查,重点审计了2014年至2016年8月项目的实施情况、固定资产投资项目招投标和商品服务政府采购情况、资金管理使用情况等。2014年至2020年,共安排食品药品安全重大民生工程项目29项、总投资24.1亿元,重点加强食品安全监督抽检、机构检测能力建设、信息系统建设、农产品检测机构和快速筛查点项目扶持、食品药品安全宣传等。其中,2014年至2016年计划投资7.76亿元,截至2016年8月,累计完成投资6.31亿元,实际支付4.45亿元。

  (二)总体评价。

  市市场和质量监管委为贯彻落实市委、市政府保障食品药品安全的重大决策部署,推进食品药品安全重大民生工程项目的实施,采取一系列措施,强化项目管理,提高项目质量,取得了一定成效。在建章立制方面,制定了《食品药品安全重大民生工程内控管理规定》(深食药〔2015〕259号)等5项内控管理制度,订立了内控管理目标,建立了会议制度、信息报送制度、专家评审制度、项目推进情况通报制度等,规范工程项目立项、招投标、绩效评价等工作,内控制度较为健全。在资金管理方面,升级改造了公共财政资金安全管理系统,项目资金从预算编制、申请到审批支付、财务核算、自行采购、合同审签等均在网上执行,全程留痕可追溯,项目预算执行进度实行按月考核及通报。在项目监管方面,委托独立的第三方专业机构对食品药品民生工程项目进行评估,客观评价工程实施绩效,及时发现各项目在实施过程中存在的问题和不足。

  (三)主要问题。

  1.食品和食用农产品抽检方面存在不足,抽检结果缺乏严格管理。审计抽查了食品和农产品抽样计划,核查了食品和农产品定量抽检工作情况,发现食用农产品的定量抽检量不足,一些抽检计划在时间安排上不均衡,部分不合格食品的经营者未得到及时处理。

  一是食用农产品定量抽检方面。2014年,食用农产品定量抽检量只有4739批次。2015年,食品药品安全重大民生工程实施以来,市市场和质量监管委通过政府采购引进第三方检测机构参与监测抽检,食用农产品定量抽检数增长到24907批次,但与当年食品抽检量相比,食用农产品抽检量仍然偏低。

  二是食品企业受检率方面。2015年食品抽样涉及食品生产企业512家、食品流通企业9185家、餐饮企业7872家,抽检率分别为85.48%、21.54%、17.35%,食品流通领域企业、餐饮领域企业受检率偏低。主要原因是:食品安全监督抽检计划只对各区(新区)各类食品抽检数量和食品生产企业的抽检品种与数量作出规定,未对食品流通和餐饮领域企业的食品进行抽检。

  三是抽检时间安排方面。抽查发现,农产品抽检时间安排上不均衡,下半年的抽检量明显多于上半年的抽检量。2015年全年检测量最高的是11月份为8980批次,最低的是4月份为178批次。在2016年的农产品监督抽检计划中,抽检任务集中安排在7—12月。主要原因是:有些抽检任务需要由第三方机构承担,在承检机构未确定前,该类检测抽检工作没有开展。与此同时,2016年的农产品质量安全监测抽检工作只安排了10个月,有2个月空档期。

  四是抽检结果管理方面。审计发现部分不合格食品的经营者没有得到及时处理。如2015年市市场和质量监管委在食品生产、流通、餐饮领域内完成监督、执法、专项抽检72005批次,其中不合格批次为1652宗,至审计结束时仍有215宗未按规定立案处理,主要原因是执法部门没有收到检测报告、找不到检测资料、人员工作调动交接疏漏等。

  2.补贴扶持项目评审规定不明确,部分农产品质量安全快速筛查点运行效果不佳。市市场和质量监管委对食用农产品快速筛查点项目实行补贴扶持,2014—2016年计划投入3,015万元,农产品质量安全快速筛查点项目按A类10万元、B类6万元、C类3万元的标准进行补贴,至2015年底实际支付573万元,89个快速筛查点获得补贴。审计发现,快速筛查点项目上述类别的评审规定不够明确,导致专家评审时自由裁量权较大。审计抽查了25个农产品质量安全快速筛查点项目的评审档案,发现评定结果完全满足各类别条件的项目只有10个。审计还实地核查了2015年获得补贴的22个快速筛查点项目, 发现有5个快速筛查点项目未正常运行或运行效果不佳,涉及补贴金额39万元。

  3.有些项目合同条款不合理,资金支付不规范,存在资金损失风险。审计抽查了食品药品安全重大民生工程项目采购合同33份,合同总价为9,202万元。审计发现,部分合同的支付条款不合理,其中4份要求合同签订后一次性付款,7份要求合同签订后预付80%款项。

  审计还发现,3个项目未按合同条款规定支付款项,在项目未完成的情况下提前验收付款,涉及合同金额594万元,提前付款总额389万元。若供方不履行合同或不按要求履约,可能造成资金损失。

  (四)审计处理。

  1.对于食品和食用农产品抽检不足,抽检结果缺乏严格管理的问题,审计责成市市场和质量监管委加大食用农产品的监督抽检类项目的实施力度。一是在时间安排上,合理安排全年的快筛检查、定量抽检任务,科学制订监测和监督抽检计划,消除食品和食用农产品生产经营主渠道和非主渠道检测抽检死角。二是在检测能力上,加快食品和食用农产品安全快筛检测能力以及实验室技术能力建设,扩展检测范围,改进检测方法,提升检测抽检能力和水平。三是在抽检力度上,加大引进社会检测机构参与食品和食用农产品质量检测抽检的力度,提高食品和食用农产品的抽检批次数量。四是在质量标准上,吸取国外发达国家先进经验,打造符合深圳市民要求的食品安全标准,提高食品和食用农产品质量安全保障能力。

  2.对于补贴扶持项目评审规定不明确,部分农产品质量安全快速筛查点运行效果不佳的问题,审计责成市市场和质量监管委梳理和完善农产品质量安全快速筛查点项目补贴扶持的评审规定,细化评审规则和内容,明确评审要求,量化评审指标,限制自由裁量权;建立高质量的评审专家库,选择有责任心、业务能力强的专家参与评审,严把项目评审关。

  3.对于项目合同条款不合理、资金支付不规范、存在资金损失风险的问题,审计责成市市场和质量监管委加强合同管理,规范资金支付行为,严格审核合同条款,按照合同规定的支付条件、项目的进度情况支付项目的合同款,明确支付责任,杜绝提前支付合同款的行为,防范资金损失风险。

  三、治水提质项目绩效评价

  (一)项目情况。

  本年度市审计局对深圳市水污染防治资金进行了绩效审计,重点抽查了2014年至2015年的水污染防治资金、水务发展专项资金以及2016年上半年治水提质资金的管理、使用和绩效情况,重点关注了《鹏城水更清行动计划(2013-2020年)》的执行情况,实地查看了宝安区双界河水环境改善、茅洲河流域宝安片区综合整治、茅洲河流域中上游段干流综合整治等建设项目。同时,市审计局还组织市区审计机关对各区政府、新区管委会、市水务局和水务集团等单位负责的深圳市优质饮用水入户工程项目的建设情况进行了专项审计调查,抽查了各区(新区)优质饮用水入户工程的设计文件、招投标文件、预结算文件等相关资料。

  深圳市“十二五”期间水污染防治资金管理使用情况

  (截止2016年6月30日)

  

  深圳市优质饮用水入户工程第一阶段进展情况

  (截止2016年6月30日)

  

  (二)总体评价。

  市委、市政府高度重视治水提质工作,切实贯彻落实国务院《水污染防治行动计划》和广东省南粤水更清行动计划,2015年成立了由许勤同志担任总指挥的深圳市治水提质指挥部,统筹指挥、协调全市水环境治理工作,各区政府、新区管委会也成立了相关机构,强化对治水提质工作的组织领导和协调力度。市治水提质指挥部印发了《深圳市治水提质工作计划(2015—2020年)》(深治水指〔2015〕1号),明确了“一年初见成效,三年消除黑涝,五年基本达标”的工作目标,多措并举推动水污染防治工作。近年来,深圳市不断完善水污染防治工作制度,出台了《深圳市实行最严格水资源管理制度的意见》(深府办函〔2013〕22号))、《深圳市贯彻国务院水污染防治行动计划实施治水提质行动方案》(深府〔2015〕45号)等17项制度;持续加大财政投入水污染防治资金力度,安排治水提质项目1181项,总投资816.5亿元;引智借力,统筹规划科学治水,组建深圳治水提质技术联盟;强化水环境检测,将常规检测的河流数量从48条扩展到219条,断面从75个增加到253个,深圳湾及西部海域增加5个监测点位,基本实现水环境检测全覆盖。水污染防治效果初现,龙岗区南约河、南山区后海河等已完成黑臭水体治理,主要河流水质逐步改善,内涝舒缓。

  2013年5月,《深圳市优质饮用水入户工程实施方案》(深府办〔2013〕17号)明确,在全市范围内实施优质饮用水入户工程,通过改造老旧小区的供水设施,有效减少管网漏损,使入户饮用水水质达到“新国标”要求。对于优质饮用水入户工程改造完工的小区,由区级环保水务管理机构进行水质检测,验收合格后由市水务局授予“优质饮用水达标小区”称号。审计随机抽查了部分小区水质检验报告,检测结果全部合格。

  (三)主要问题。

  1.《鹏城水更清行动计划(2013—2020年)》(以下简称《行动计划》)规定的河流水质控制部分目标没有实现。2013年10月,市人居环境委根据《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》《南粤水更清行动计划(2013—2020年)》等相关文件要求,制定了行动计划,2015年水环境的主要控制目标包括水质保护、污染控制、环境效率、环境建设等共计5类16项。审计发现,深圳市11条河流重点整治河段未实现分阶段水质控制目标。截至2015年底,龙岗河、坪山河、观澜河等3条河流重点整治河段分阶段水质控制目标中氨氮达Ⅴ类,其余指标达Ⅳ类;茅洲河、深圳河、西乡河、福田河、新洲河、大沙河、丁山河、黄沙河、布吉河基本达到地表水Ⅴ类。根据市人居环境委提供的资料,除布吉河外,上述11条河流的氨氮、总磷、溶解氧、化学需氧量、生化需氧量等指标未达标,河流水质仍低于地表水Ⅴ类标准,未完成行动计划要求的分阶段水质控制目标。

  2.污水、污泥、河道底泥处理仍存在配套不足一是在污水处理方面,部分污水处理厂污水处理能力闲置,部分污水处理厂超负荷运营。截至2016年6月底,深圳市正式运营污水处理厂31座。审计发现,2015年,7家污水处理厂年污水处理量低于设计规模的70%,12家低于设计规模的80%,其中平湖污水处理厂只达到设计规模的47.41%。污水处理量未达设计规模的污水处理厂数量呈增长趋势,多数污水处理厂污水处理量呈下降趋势,2015年有10家污水处理厂部分月份或全年污水处理量未达到保底水量,占污水处理厂总数的33.30%。与此同时,2015年有4家污水处理厂实际污水处理量超过设计规模110%,其中南山污水处理厂污水处理量达到设计规模的129%,坂雪岗污水处理厂达到128%,均接近设计处理规模的临界值。当污水处理厂来水超过设计规模临界值时,污水将不经处理或初步处理后直接排放,威胁水环境安全。污水处理量不足的主要原因是:污水管网和截污工程建设滞后、进水水质不达标、污泥外运不足、河道淤积取水不畅以及片区污水处理重新分配、规划调整、企业外迁及个别区域人口减少等。

  二是在污泥处置方面,深圳市每年需处置污水处理厂污水处理过程中产生的污泥约100万吨,对异地污泥处置依赖过大。2014年全市污泥处置量为94.59万吨,其中异地处置31.20万吨,占32.98%;2015年全市污泥处置量为102.52万吨,其中异地处置67.25万吨,占65.59%。2015年全市污泥处置量较2014年增幅8.39%,其中异地处置增幅115.56%,污泥异地处置量大幅上升,污泥处置存在战略安全隐患。

  三是在河道底泥处置方面,根据《深圳市治水提质工作计划(2015—2020年)》完成552公里河道综合整治任务的要求,每年需大量处置河道整治产生的河道底泥。目前,深圳市已建成排水管渠11634公里,到2020年,计划建设污水管网4260公里,每年管网清淤产生的淤泥处置量不容忽视。由于部分河道底泥或污泥含有害有毒污染物质,存在环境安全隐患,须妥善处置。审计发现,深圳市缺乏河道底泥处置的整体计划,市水务局无法提供河道整治工程河道底泥处置的需求总量、处置计划、总体处置方案等基本情况,不利于保障治水提质计划的顺利实施;未建立河道底泥专用弃置场所,河道底泥普遍通过异地处置或采用简单晾晒脱水后弃置余泥渣土受纳场。因河道底泥较难满足余泥渣土受纳场的受纳标准,部分河道底泥甚至通过表面覆盖普通土的办法偷运进入受纳场,部分项目河道底泥处置拖延时间较长,存在环境安全隐患。

  3.水务排水违法成本较低,影响水污染防治效益。水务立法和执法是防治水污染违法行为、维护水环境安全的重要保障。审计发现,《深圳市排水条例》对排水类各种违法行为的处罚金额较低,罚款金额最高不超过二十万元,执行处罚裁量金额范围主要在2—5万元之间,处罚威慑力不足。审计还发现,2013年1月1日至2016年6月30日,深圳市水政监察支队共查处排水类违法行为案件93宗,其中整改后不予处罚54宗,处以罚款39宗,罚款金额156万元,给予处罚的案件平均每宗罚款4万元。因排水违法成本较低,违法单位(个人)常存侥幸心理,偷排行为屡禁不止,严重威胁水环境安全。

  4.优质饮用水入户工程项目不锈钢管信息指导价偏高,部分项目使用贴牌产品无法保证质量。不锈钢管是优质饮用水入户工程项目使用的主要材料,本次审计对各区(新区)的优质饮用水入户工程不锈钢管价格资料进行了收集和整理,并对部分供应商及厂家进行实地考察。经对比分析,《深圳建设工程价格信息》(2016年6—8期)中不锈钢管价格高出市场价约60%—70%。由于该信息价为政府投资项目材料定价的重要依据,信息价偏高容易导致项目增加投资。审计发现,部分供货的不锈钢管材生产厂家存在贴牌生产的问题,贴牌生产厂家在生产加工条件、材料检测条件、售后服务等方面与原厂家存在较大差距,难以保证管材质量。

  (四)审计处理。

  1.对于《行动计划》规定的河流水质控制部分目标没有实现的问题,审计要求市人居环境委、水务局等相关部门及各区政府、新区管委会进一步明确责任,将重点工作纳入各执行单位的政府绩效考核,实行每年考核、中期评估和期末总结制度,严格执行环保责任追究制度,对执行不力、措施不落实、效果不明显的责任单位和责任人严格问责, 确保河流水质得到有效改善。

  2.对于污水处理方面存在的问题,审计建议市、区水务主管部门优先配套建设未达设计处理规模污水处理厂的管网,合理调配片区污水水量,逐步提高污水处理厂的达产比例,更好地发挥财政资金使用效益;市、区水务主管部门应加快完善雨污分流体系建设,切实解决雨污混流的问题,有效减少污水处理量,提高来水浓度,发挥经济效益,降低环境风险。

  3.对于污泥处置方面存在的问题,审计要求市、区水务主管部门应采取有效措施加快污泥处置能力建设,逐步提高本地污泥处置比例,增强市内外处置能力储备,降低不可控风险对污泥处理的潜在影响。

  4.对于河道底泥处置方面存在的问题,审计要求市、区水务主管部门积极协商相关部门,通过规划建设河道底泥专用处置厂、研究改造利用现有余泥渣土受纳场和加快推广河道底泥施工现场处置技术,提高河道底泥的处置能力。

  5.对于水务立法和执法方面存在的问题,市水务局已启动《深圳市排水条例》修订工作,完成了《深圳经济特区排水与污水处理条例》(征求意见稿),审计建议相关部门结合治水提质的要求,加快推进该条例的修订工作;市水务局要结合条例的修订工作,建立奖励机制,鼓励社会公众参与监督,细化处罚措施,提高违法成本,提升水务执法的针对性和威慑力。

  6.对于优质饮用水入户工程项目所用不锈钢管信息指导价偏高的问题,审计要求市建设工程造价管理站加强市场调查和价格分析,按期公布与市场行情相符的不锈钢管材价格。对于部分项目使用贴牌产品无法保证质量的问题,审计建议主管部门以及各建设单位加强材料供应商入选库的动态管理,对生产厂家进行定期或不定期考核,及时淘汰不符合要求的厂家,建立优质品牌库;建议由甲方集中统一采购不锈钢管等主材,确保优质饮用水入户工程质量。

  四、公共交通项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对城市轨道交通建设情况进行了绩效审计调查,审计内容包括城市轨道交通一期和二期尾工工程结算送审情况,以及轨道交通三期工程的建设管理情况等,重点对轨道交通三期工程中采用BT模式建设的7、9、11号线进行审计调查,涉及BT合同金额495.92亿元。按照市人大代表的提议,市审计局本年度对深圳市道路交通管理事务中心(以下简称道交中心)截至2015年底承担机动车道路临时停放设施规划建设及运营管理情况进行了专项审计调查,采用数字化审计方式,对路边停车运营管理数据进行全面分析,以问题为导向,对影响道路资源使用绩效的原因,进行多维度深层次的反映和剖析。

  深圳市轨道交通建设运营情况一览表

  (截止2016年10月)

  

  深圳市路边停车设施规划建设运营一览表

  (截止2015年12月)

  

  (二)总体评价。

  根据历年跟踪审计结果和本次审计调查表明,深圳市城市轨道交通建设总体情况良好,轨道交通一期和二期工程已完成竣工决算审计,轨道交通三期工程建设近三年来投资完成情况良好,采用BT模式建设的7、9、11号线已通车试运营。截止2016年10月,深圳市地铁集团有限公司(以下简称“地铁集团”)负责网络化运营1、2、3、5、7、9、11号线共7条地铁线路,运营里程达265.3公里,日均客流量已近350万人次,为市民出行带来了方便,有效缓解了城市交通的压力,提高了城市运行效率。

  深圳市路边停车项目,作为引导机动车使用和治理拥堵的重要措施和改善城市停车供需矛盾的主要抓手之一,在国内首创性地提出了“射频+手机”的技术模式方案,力求打造“判定精准、使用方便、结算便捷、技术稳定”的路边停车管理体系。自2014年7月试点实施以来,总体运营良好,道路资源得到有效利用,满足了市民短时停车需求,缓解了道路交通拥堵状况,逐渐被市民接受认可。

  (三)主要问题。

  1.轨道交通项目建设方面存在的问题一是轨道交通建设一、二期工程尾工结算送审和部分同步建设项目决算送审滞后。轨道交通一期工程及其交通疏解工程项目,先后于2008年5月、9月完成竣工决算审计,截至2016年6月30日,轨道交通一期尾工工程仍有18项未送审、金额4.30亿元,交通疏解工程项目也未报送竣工决算审计。轨道交通二期工程于2015年底完成竣工决算审计,仍有竣工决算未送审结算项目及尾工工程277项、合同金额33.32亿元送审滞后。主要原因是:地铁集团没有建立以项目为核心的管理机制,仅注重轨道交通主体线路项目竣工决算,忽视轨道交通同步建设项目竣工决算;工程结算资料管理不严,存在结算资料丢失现象,无法提供尾工工程的合同、招标文件、结算书等关键资料;工程结算与竣工决算分别属于不同部门办理,内部缺乏有效沟通与衔接。

  二是轨道交通三期BT项目招标未采用工程量清单计价。按照国家住房和城乡建设部《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013)的要求,使用国有资金投资的建设工程发承包,必须采用工程量清单计价。审计发现,轨道交通三期7、9、11号线,在概算未批复的情况下,均采用批复概算下浮一定比率的方式进行BT项目招标。轨道交通三期6号线安装工程、10号线工程也存在此类现象。采用未经批复的概算按照下浮率计价招标,难以反映市场真实价格水平,不利于建设项目投资控制。

  2.路边停车运营管理方面存在的问题一是路边停车项目规划前期论证不充分,导致路边停车项目一期试点建设中对未来信息流的估算不充分,仅开发了基于MYSQL数据库的轻量级信息系统,在项目二期建设中以ORACLE大型数据库为基础进行升级改造,增加了项目成本。

  二是夜间收费时段违章取证率低。因执法设备的选用未充分考虑实际工作需要,光线不足时无法合格拍照取证,导致夜间收费时段违章取证率低至0.16%,其中80%的泊位无取证记录。

  三是执法队伍管理与绩效考核不严格,执法力度不足。审计发现,泊位内违章取证不及时,在未启动缴费的违章行为中,超1小时仍未被取证的有203万宗,占比20.29%;现场执法人员平均每班·组的取证数仅为9宗,与平均每班·组的实际违章数152宗相差较大;现场执法人员平均巡查里程数较低,平均巡查里程数4.35公里/人·班次,按每班次最少6小时的工作时间计算,每小时仅巡查0.72公里;现场执法人员取证时间较短,首单取证与最后一单取证的时间差平均为1小时34分,仅有25.7%的执法人员在上班签到后1小时内完成了首单取证,50.9%的执法人员当天最后一单取证时间早于下班时间3小时以上。此外,执法取证的合格率较低,不合格比例达7.08%。

  四是路边停车违章率偏高,公共资源未得到充分利用。随着路边临时停车业务的运营与推广,路边停车宗数越来越多,泊位月均违章停车次数呈上升趋势,一方面违章车辆占用泊位,影响了公共资源充分利用,另一方面道交中心现场执法取证力度不足,执法威慑力不够,违章率偏高,影响了正常停车费用的收缴。2014年7月至2016年4月,路边停车泊位内违章行为共1099.93万宗,违章率达59.51%。同期,道交中心通过人工巡查执法,对泊位内违章车辆完成取证34.50万宗,总取证率3.14%。按违章情况进行测算,累计少收停车费5,767.12万元(同期实际收取停车费7,090.68万元)。

  (四)审计处理。

  1.对于轨道交通一、二期工程尾工结算送审和部分同步建设项目决算送审滞后的问题,审计责成地铁集团制定强制结算制度,大力推进轨道交通一期二期尾工等各项已完工工程的结算工作。对逾期不办理工程结算的施工单位采取必要的告知程序和强制措施,敦促施工单位报送工程结算;对尾工工程结算中存在的问题认真梳理,及时解决工程结算中存在的重大分歧;健全竣工决算编制的内部责任分工,加强竣工决算编制的主动性和积极性。同时,加强对工程结决算资料的管理,完善工程结决算资料的验收、保管和移交,强化资料丢失的责任追究制度,对丢失结决算资料的责任人员进行追责处理。针对本次审计发现的竣工决算送审滞后问题,地铁集团应严格按照《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》相关规定,尽快组织报送竣工决算审计。

  2.对于轨道交通三期工程BT项目招标未采用工程量清单计价的问题,审计建议地铁集团遵守国家住房和城乡建设部《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013),按照“政府宏观调控、企业自主报价、市场形成价格”的原则,在轨道交通建设项目招投标中全面推行工程量清单计价,促进轨道交通建设项目管理由“粗放式”向“精细化”转变。同时,地铁集团应总结轨道交通建设项目计价管理的特点和经验,建立适应轨道交通建设发展的工程量清单计价快速编制规则和机制,为推进轨道交通建设项目招投标工作创造条件。

  3.对于路边停车项目规划前期论证不充分的问题,审计建议市交通运输委及道交中心应提高各项规划的前瞻性水平,制定详细方案并充分论证,在以后工作中对各项资源加以整合,尽可能地优化资源配置,节约开支,减少损失浪费。

  4.对于夜间收费时段违章取证率低的问题,审计责成道交中心应有针对性地查明执法取证效率不高的根本原因,通过管理约束、技术手段等加强执法力度。

  5.对于执法队伍管理与绩效考核不严格、执法力度不足的问题,审计建议道交中心充分发挥信息系统管理功能,建立健全多层级的警示机制,落实具体责任,解决取证不及时的问题,打造人机灵活互动、良性循环的执法环境。

  6.对于路边停车违章率偏高、公共资源未得到有效利用的问题,审计要求道交中心应加强对违章停放车辆的执法力度,建立健全路边停车执法工作指引,加强执法人员业务培训,完善考核机制,不断提升工作人员执法水平;同时督导市民养成按章停车的良好习惯,建立健全超时停车欠费催收措施,加大收款力度,提高路边停车项目管理水平。

  五、医疗卫生项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对“十二五”期间市本级政府投资新建医院项目建设及运营绩效情况进行了审计调查,重点调查了南方医科大学深圳医院(原新安医院,以下简称南医深圳医院)、中国医学科学院肿瘤医院深圳医院(原宝荷医院,以下简称肿瘤医院)、中山大学附属第七医院(深圳)(原新明医院,以下简称中大附属七院)等医院在建设及运营方面的绩效情况;同时对深圳市第二人民医院(以下简称市二医院)及香港大学深圳医院(以下简称港大医院)2013-2015年运营管理进行了绩效审计。

  “十二五”期间市本级政府投资新建医院项目建设情况一览表

    

  “十二五”期间市本级政府投资新建医院项目运营情况一览表

  

  市二医院、港大医院运营指标情况一览表

  

  (二)总体评价。

  “十二五”期间,市政府完成57家医疗机构的新建、改建和扩建工程,10个新建医院项目能够围绕深圳市卫生事业发展“十二五”规划确定的工作目标进行建设,其中8个项目均选址于原特区外及新区,引导原特区内外卫生事业协调发展。新建医院既有综合医院,又有专科医院,南医深圳医院和肿瘤医院如期开业,开启了政校合作办医和名院一院两区制的探索,肿瘤医院弥补了深圳市肿瘤专科医院的空白。到2015年底,全市各区(新区)至少有一家三级综合医院的目标已基本完成,全市千人医生数和床位数均实现了规划目标值。

  2013—2015年,市二医院贯彻落实市政府的部署,以引进名医、名院、名诊所的“三名工程”为契机,推动医院运营管理公开透明,建立重症急救通道,逐步健全和完善医院各项内控和绩效考核制度,加强领先医疗学科建设,承担了作为深圳市区域医疗中心和深圳大学第一附属医院临床教学等重要任务,切实履行国家“三级甲等”医院职责。

  港大医院是由深圳市政府全额投资、引进香港大学管理的大型综合性公立医院,采用香港大学医疗管理模式,实行医务人员薪酬不与业务收入挂钩、打包收费、无门诊输液和通过预约挂号构建公平诊疗平台等一系列新举措,积极推动公立医院改革。

  2015年市二医院和港大医院平均药费和检查费对比表

                                                                                                   (金额:元)

  

  (三)主要问题。

  1.新建医院项目建设进度缓慢,影响政府投资绩效。新建医院项目中,吉华医院、口腔医院等7个项目在 “十一五”期间已立项,吉华医院、口腔医院属于“十一五”规划中需要加快推进的项目。至审计结束时,吉华医院、口腔医院等4家医院仍处于筹备阶段。经统计,新建医院从立项到开工建设平均耗时3至8年,如口腔医院2009年12月立项,至2016年6月底,仍在开展初步设计等概算编制前期工作;吉华医院2009年6月立项,2015年底举行开工奠基仪式后,至今仍处于方案设计调整、重新编制可研阶段。

  新建医院进展缓慢的主要原因是:一是受项目用地难于落实以及征地拆迁工作的影响。如吉华医院项目于2010年11月开始征地拆迁,至今土地整备工作仍未完成;口腔医院受困于原市职业病防治院住院楼违建问题,前期工作只能暂停。二是医院定位发生重大调整,影响筹建工作进度。如吉华医院2009年6月立项时规划设计为肿瘤医院,2015年调整为综合医院;大鹏医院2013年立项,2015年11月由市投区建更改为市投市建,病床规模由600张调整为2000张,目前处于暂时停工状态,等待确认医院功能。三是合作运营方签约时间较晚,影响工程建设和运营绩效。近年来深圳市新建市属医院采用合作办医的模式,但大都在项目主体结构封顶之后才逐步确定医院运营主体。目前正在进行前期建设的6家医院中,除了2014年市政府与北京大学签署了合作运营新华医院的备忘录外,其余5家尚未与合作意向方签约。

  2.个别医院“三名工程”项目实施未达绩效目标,绩效管理不到位。审计抽查市二医院和新建医院“三名工程”项目实施情况,截至2015年12月底,市二医院已引进了创伤骨科团队等7个高层次医学团队,市二医院与各引进团队基本形成了临床、科研、教学、人才培养四位一体的发展体系。经核查,市二医院引进的积水潭医院等团队在深圳开展工作时间未达到规定要求,开展门诊、查房、手术等诊疗服务指导相对较少,2015年度的工作计划任务未能完成。审计发现,市二医院未按《深圳市第二人民医院“三名工程”团队绩效考核细则》,对七个高层次医学团队2015年的工作绩效进行年度评估。原因是:市二医院引进团队带头人及核心成员在原单位均为核心骨干,承担重要工作,难以保证在深工作时间。

  审计还发现,由于《深圳市人民政府关于印发“医疗卫生三名工程”政策措施的通知》(深府〔2014〕99号)在薪酬、养老待遇等方面缺乏相应配套措施,新建医院的合作方对医务人员实行全员聘用去编制化管理存在顾虑,增加了医院引进“名医”的难度。

  3.港大医院未执行董事会有关薪酬决定,港方人员出勤监管缺失。港大医院从筹备至2015年12月31日,香港大学已垫付派驻港大医院医疗专家和管理团队的薪酬等购买服务费用支出总计4.96亿港元,其中2015年支出1.78亿港元,该费用中3,000万元已纳入港大医院预算,其余未纳入,截至审计结束时均未支付。2013年12月以来,港大医院董事会多次做出决定,要求港方医疗专家和管理团队人员薪酬标准和数额必须经董事会审查批准,并建立相应薪酬管理制度和考核机制,但港大医院未执行董事会决定,港方薪酬缺乏预算管理。

  截至2015年12月底,香港大学派驻港大医院医疗专家和管理团队人员共118人,除64名全职人员外,还有兼职(包括固定期限和临时合同兼职)和时薪制、名誉薪酬(Honorary)制等方式,部分港方人员采取每周工作2.5天、3.5天等计薪方式。经抽查,港大医院未制定港方人员出勤监管制度,截至目前该医院未能提供港方人员的有效出勤记录,仅提供2015年港方人员往返深港上下班的乘车记录。此外,根据市医管中心提供的《港大医院2015年度综合指标管理责任制考核报告》,港大医院引进符合高素质人才标准的医务人员数量未达标,影响该院医疗水平和工作效率的提升。

  (四)审计处理。

  1.对于医院项目建设进度缓慢,影响政府投资绩效的问题,审计建议市卫生计生委加大推进项目前期工作力度,加强项目前期论证工作和部门间的沟通,充分调研,做好项目前期评估及可行性研究;准确定位,合理规划,并订立工作目标责任状,缩短项目建设周期。建议市建筑工务署等建设单位改善管理、提高工作效率,督促主管部门对新建医院已完成项目及时办理工程结算和决算。建议市医管中心加大工作力度,优化签约程序,采取公开招募等多种方式加快运营方合作进展,研究推进在筹建过程中引进运营主体,使运营团队能及时参加前期筹建工作。对于已开业的肿瘤医院,建议市医管中心积极跟进合作协议的审批,防止医疗资源闲置。

  2.对于个别“三名工程”项目实施未达绩效目标、绩效管理不到位的问题,审计要求市二医院强化“三名工程”绩效目标管理考核,根据年度经费预算,制定详细的工作实施计划,保证实现预期目标。对于“三名工程”政策缺乏配套措施的问题,审计建议市卫生计生委、医管中心等部门尽快出台新建医院人事薪酬养老管理制度,加快推进公立医院去编制化、去行政化制度改革,解决新建医院引进“名医”的后顾之忧。

  3.对于港大医院不执行董事会有关薪酬决定的问题,审计指出港大医院经营团队未执行董事会决定,违反了医院章程,责成港大医院及时纠正,建立健全法人治理结构,实行董事会、监事会和医院管理团队三方有效运作,强化医院管理团队的监管和问责。对于港方人员出勤监管缺失的问题,审计责成港大医院制定港方人员考勤和薪酬等相关管理制度,按照真实出勤情况,计算港方人员薪酬。

  4.对于港大医院引进高素质人才未达标的问题,已责成港大医院按照年度综合指标管理责任制的要求,采取切实可行措施,确保完成年度考核目标,提升医院的医疗服务水平。

  六、资源管理项目绩效评价

  (一)项目情况。

  按照党的十八届三中全会关于“对领导干部实行自然资源资产离任审计”的要求和市第六次党代会的部署,根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于开展领导干部自然资源资产离任审计试点工作要求,市审计局本年度在坪山、龙华两新区开展了领导干部自然资源资产离任审计试点,查阅了两新区提交的履行自然资源资产管理职能的业务台帐、文件资料,审计了与自然资源资产管理相关的经济活动,评价了新区领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任的情况,在全省率先出具了领导干部自然资源资产离任审计报告。

  (二)总体评价。

  两新区贯彻落实中央生态文明建设方针,建立健全自然资源资产管理和生态环境保护制度,加强土地、水、大气等自然资源资产管理,着力提升新区城市生态环境品质。其中,坪山新区积极创建国家生态文明建设示范区和国家生态文明先行示范区,饮用水源水质达标率100%,先后有20个社区获得“广东省宜居社区”称号。龙华新区2014、2015连续两年在“美丽深圳”绿化提升行动绩效考评中全市第一,城市生态水土保持成效考核指标全市排名第二,饮用水源水质达标率100%。

  (三)主要问题。

  1.自然资源资产管理和生态环境保护基础工作薄弱。审计发现,坪山新区林地家底不清,对于林地转变为基本农田、历史遗留问题导致林地减少的情况,新区城管局未能提供相关审批手续、证明文件和档案资料;新区国有农业用地数据也未及时更新调整,无法准确反映实际情况。龙华新区也存在自然资源资产基础资料不完整、家底不清的问题,国土部门提供的林地数据和林业管理部门提供的数据不一致,生态控制线执法台账等档案资料管理薄弱。

  2.自然资源资产管理和生态环境保护相关资金管理使用存在不足。审计发现,2014年度,龙华新区安排生态环境保护工程建设、节能减排和循环经济等财政预算资金16.37亿元,实际支出11.64亿元,预算执行率71.11%;2015年度预算安排27.24亿元,实际支出18.42亿元,预算执行率为67.62%,预算执行率偏低。审计还发现,坪山新区未使用2013、2014年度市级生态公益林效益补偿金合计301.53万元,上述资金于2015年12月盘活上缴国库。

  3.饮用水源保护存在隐患。审计发现,坪山新区境内共20宗水库,由该新区归口管理共18宗,其中16宗尚未确权,11宗尚未划界,不利于明确水库的责任主体与管理权限,影响新区水资源安全。经现场调研,发现马峦山红花岭水库水源保护区周边存在多处农家乐餐厅,饮用水源水质有安全隐患。审计还发现,龙华新区饮用水源保护区与农业用地重合,该新区未对这些地块开展有针对性的监管,不利于饮用水源保护。

  (四)审计处理。

  1.对于自然资源资产管理和生态环境保护基础工作薄弱的问题,审计建议两新区建立健全自然资源资产管理体系及基础管理工作,积极协调上级自然资源主管部门,完成辖区内自然资源资产确权登记工作;建立自然资源资产信息数据系统;按照相关法律要求,设立农业用地、林地、绿地等资源档案,推进自然资源基础数据日常采集工作,完善资源资产的数量变化等基础信息,提高自然资源资产统计和生态预警监测水平。

  2.对于自然资源资产管理和生态环境保护相关资金管理使用存在不足的问题,审计要求两新区应加快资金支付进度,加大自然资源资产管理和生态环境保护的资金投入,避免资金闲置。

  3.对于饮用水源保护存在隐患的问题,审计责成坪山新区协调规划国土、水务等主管部门,对辖区内的水库进行确权、划界,进一步明确水库的责任主体与管理权限;明确界定饮用水水源二级保护区的边界范围,根据《中华人民共和国水污染防治法》等规定,责令水源二级保护区内的农家乐餐厅拆除或者关闭。

  4.针对饮用水源保护区与农业用地重合的情况,审计建议龙华新区协调规划国土部门厘清用地性质,明确各部门对土地用途的规划边界、土地属性和管理责任主体,实现城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多张规划图纸一体化,对辖区内生态资源实施精细化管理。

  七、加强城市管理治理项目绩效管理的意见

  (一)统筹兼顾,协调推进。城市管理治理水平反映了城市安全发展水平、综合服务能力、民生保障水平,体现了城市的软实力。市委、市政府已制定相关政策,投入了大量人力、物力,各方面协同推进落实,推动原特区内外协调发展。各区和市直各职能部门要继续深入贯彻落实市委、市政府的各项决策部署,牢固树立 “五大发展理念”,加强市区两级、市直各部门之间的协调沟通,打好城市管理治理攻坚战。

  (二)正视差距,提升水平。深圳作为改革开放的桥头堡和排头兵,应充分学习其他发达城市的管理治理经验。各区和市直各职能部门要立足精细化管理,积极借鉴先进经验,切实保障食品、农产品安全,加快新建医院建设、投入运营,完善污水、污泥和河道底泥的处理,着力治理“城市病”,不断提升深圳的城市管理治理水平。

  (三)加强监督,落实问责。十八大以来,审计监督向审计全覆盖转型,审计监督力度越来越强。市政府责成各区、各部门重视本次绩效审计发现问题的整改落实,切实履行整改责任,积极解决水资源、土地等自然资源紧约束下的各种难题,全力补足食品安全、治水提质、公共交通、医疗卫生等供给短板,对整改不到位、拒绝整改的单位和个人,要严肃查处、追究责任。市政府将在本次审议结束后的四个月内,向市人大常委会报告整改情况。

  附件:《深圳市2016年度绩效审计工作报告》反映问题及审计处理情况一览表

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