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本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

深圳市2015年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

信息来源:深圳市审计局 信息提供日期:2016-08-23 视力保护色:

深圳市2015年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2016年8月在深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议上

市审计局局长 陈倩雯

市人大常委会:

  我受市政府委托,向市人大常委会报告2015年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  根据《中华人民共和国审计法》、《深圳经济特区审计监督条例》,市审计局组织对2015年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。按照市委、市政府的决策部署和全国、全省审计工作会议要求,市审计局积极落实审计监督全覆盖,坚持依法审计、防范风险、鼓励创新、推动改革,主要审计了市本级全口径预算执行、政府投资项目、重大政策措施贯彻落实、专项资金等方面,重点揭露损害群众利益、违纪违法、履职不到位等问题,及时揭示重大风险隐患,着力反映结构性、体制机制性问题,注意把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,做出审计处理,提出改进工作的意见建议。

  2015年,深圳市各部门、各区在市委、市政府的正确领导下,贯彻落实中央、省、市重大政策措施,认真执行市六届人大一次会议批准的市本级政府全口径预算和国民经济社会发展计划,不断深化财税体制改革,市本级预算执行情况总体良好。

  ——财政收入保持稳定增长。2015年市本级公共财政总收入3,485.22亿元,其中一般公共预算收入1,744.52亿元,比上年增长36.7%。一般公共预算收入中,税收收入为1,373.56亿元,比上年增长34.4%,占比78.7%,财政收入结构较为合理。2015年市本级政府性基金总收入1,330.10亿元,市本级国有资本经营收入48.63亿元,各项社保基金收入1,050.15亿元,财政和公共资金收入均保持了稳定增长,为深圳经济社会发展提供了有力保障。

  ——财政支出保障力度加大。民生保障支出进一步提高,全市一般公共预算用于教育、医疗卫生、社会保障和就业等九大类民生支出2,376.40亿元,增长63.4%。加大战略性新兴产业、未来产业等产业专项资金投入,加强扶持总部经济的力度,支持生产性服务业发展,全市一般公共预算用于科技、信息、金融等支持经济类支出448亿元。创新财政支持经济发展的方式,市本级设立政府投资引导基金310亿元,引导社会资本投向鼓励优先发展的产业。严控行政运行成本,大力压缩“三公经费”等一般性经费支出,“三公经费”等六项经费支出决算数比上年降低8.88%。

  ——财政监督管理不断加强。严格执行财政部对财政专户管理的有关要求,撤销了社保基金、基建,政府采购、非税等27个专户。国库现金管理运行有序,规范了国库现金管理招标全流程。部门预算、决算及“三公”经费信息全面公开,市、区两级政府预决算公开率达100%,深圳市在《2015年全国地方预决算公开度排行榜》列第二名。进一步加大了政府采购改革创新力度,全面加强政府采购管理,促进政府采购提质提效。

  从审计情况来看,有关部门、单位财经法纪观念、深化改革意识进一步增强,能够贯彻落实市委、市政府的决策部署,推进改革创新,财政管理水平和资金使用绩效明显提高,但是在预算执行、政策措施落实等方面仍存在一些问题。

  一、市本级全口径预算执行审计情况

  按照市人大常委会《关于加强全口径预算决算审查和监督的决定》(2013年10月29日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)及相关要求,市审计局对2015年度市本级公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的执行情况进行了审计。

  根据市财政委提供的预算及其调整方案和决算报表,2015年,市本级公共财政、政府性基金、国有资本经营、社会保险基金预算收入总量的决算数分别为3,485.22亿元、1,330.10亿元、48.63亿元、1,050.15亿元,分别完成预算的108.88%、138.43%、143.07%、101.91%;支出总量的决算数分别为3,306.25亿元、815.93亿元、29.90亿元、329.03亿元,分别完成预算的103.29%、94.18%、87.99%、94.99%。详见下表:


2015年市本级全口径收支预决算情况表

  单位:亿元

  注:社会保险基金预算及决算数为全国统一险种及深圳自有险种二者合计数。

  (一)公共财政预算执行情况。

  主要审计了市本级财政预算收入、预算指标管理使用和财政支付情况,同时关注了市本级财政存量资金情况。2015年,市财政委贯彻落实中央关于盘活财政存量资金的有关规定,市本级财政收回存量资金1,253.31亿元,支出1,196.7亿元;改变财政资金扶持企业方式,对科技研发、战略性新兴产业、未来产业等专项资金资助项目实行股权有偿资助,拨付用于股权投资的各项专项资金合计5.15亿元、资助项目72个;落实国家“营改增”过渡性财政政策,为922家“营改增”试点企业拨付过渡期财政扶持资金4.6亿元。一年来,市财政委及各相关单位贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),市本级和四个新区化解政府性存量债务32.89亿元,至2015年底,市本级和四个新区政府性债务余额119亿元。

  审计发现的主要问题有:

  1.存量资金支出预算未完成。2015年,在市人大批准的预算及预算调整方案中,统筹安排使用存量资金1,245.3亿元。截至2015年12月31日,实际支出存量资金1,196.7亿元,预算执行率96.1%。在尚未支出的48.6亿元中,7.9亿元为保障性住房回购资金,已于2015年底收回,在2016年预算中统筹安排使用;7.83亿元为未完成的2015年追加政府投资计划结存资金;32.87亿元为龙大等四条高速公路收购尾款,均结转到2016年使用。

  2.未按规定期限下达中央专项转移支付资金。审计抽查了市财政委2015年收到的29项需下达到区级政府的中央专项转移支付资金,发现有11项合计2.60亿元未按规定在30天内下达,涉及文体、教育、社保等方面。主要原因是市级相关业务主管部门未及时制定分配方案,导致资金下达到各区政府的时间延迟。

  3.部分专项资金预算执行率低。2015年,市本级预算安排地方教育费附加3.3亿元、产业转移奖励资金1.76亿元、大型骨干企业加快发展专项资金0.8亿元、创客基金0.6亿元、农产品流通产业发展基金1亿元、教育费附加20亿元、体育发展专项资金2亿元,合计29.46亿元。截至2015年12月底,结余25.01亿元,资金使用率低。

  (二)政府性基金预算执行情况。

  市本级2015年政府性基金收入预算包括国有土地使用权出让金收入、政府住房基金收入、彩票公益金收入等14项,市财政委提供的《深圳市本级2015年财政总决算报表(批复前)》显示,2015年市本级政府性基金收入1,330.1亿元(含上年结余411.31亿元),支出815.93亿元(含调出345.28亿元),结转结余514.17亿元。

  本次主要审计了2015年度市本级和四个新区的国有土地使用权出让收支情况。审计结果表明,深圳近年来通过招标、拍卖、挂牌方式供应的土地数量基本平稳,土地出让收支管理总体规范;土地整备和城市更新有效拓展了城市发展空间,增强了城市发展潜力;查违力度加大,违法建筑新增势头得到控制。2015年,市本级土地出让收入762.31亿元(包含上年结转和结余179.11亿元),支出343.76亿元,其中调入一般公共预算135.52亿元,结余418.55亿元;四个新区土地出让收入合计206.07亿元(包含上年结转和结余67.27亿元),支出合计176.99亿元,其中调入一般公共预算、预算稳定调节基金等119.3亿元,结余29.08亿元。

  审计发现的主要问题有:

  1.土地出让收支计划与实际执行结果偏离较大。2015年,深圳市国有土地使用权出让收入完成计划的142.40%,支出完成计划的70.73%,其中市本级收入完成计划的143.54%,市本级支出完成计划的61.03%,预算执行结果与计划偏离较大,预算编制的准确性和科学性有待提高。2014年也存在类似情况,该年度市本级国有土地使用权出让收入完成计划的111.46%,支出仅完成计划的52.95%。收入增加较多的主要原因是地价上涨较快,城市更新项目土地出让收入增多;支出减少较多的主要原因是土地整备项目调整、减少了资金支付,建设项目进度不理想、资金支付进度缓慢。

  2.产业用地延期开工、竣工处理处罚力度不足。经调查深圳市2011、2012年通过招拍挂方式出让的82宗产业用地开工、竣工情况,发现未按土地出让合同约定时间开工的项目35个,占43%;未按约定时间竣工的项目58个,占71%,部分项目延期超过3年,影响土地效益发挥。

  审计调查中发现,市规划国土委对于延期开工项目,未按照土地出让合同和相关法规的规定进行处罚;对于延期竣工项目,已缴纳延期竣工违约金的有7个,地价合计10,417.32万元,缴纳的违约金共计159.25万元,违约金占地价的比例为1.53%,处罚力度不足,违约成本低。

  审计还发现,对实际逾期2年完成地上建筑物的项目,按照合同约定,市规划国土委应无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、附着物。但该委仅收取土地使用权出让金的20%作为违约金,并未收回土地使用权。由于土地使用权出让金仅占总地价的15%左右,处罚力度明显低于合同约定,不利于推动产业用地项目及时开工、按时竣工。

  3.新建房地产项目违建行为未得到有效监管。审计发现,一些新建房地产项目通过增加入户花园、错层阳台等方式,或利用六米层高以及建筑外层结构连板等结构特点,待规划验收通过后再加建、改建、扩建,扩大建筑面积,不仅违反了城市规划管理规定,还少缴了增加建筑面积部分的地价,并因少计实际建筑面积而虚增了房屋单价。经审核市房地产权登记部门的违建物业产权锁定记录,2014年至2015年,全市共发生违建产权锁定998项,其中初始登记阶段违建物业产权锁定335项、占33.57%,审计抽查发现部分存在“加改扩”现象的楼盘并未受到辖区查违部门的有效监管,新建房地产项目违建监管工作有待加强。

  (三)国有资本经营预算执行情况。

  主要审计了2015年市本级国有资本经营预决算编制执行、市属国有企业2014年度利润和股利上缴、2015年市属部分国有企业投资情况。2015年,市属国有企业全面完成国有资本收益预算,国有资本收益重点用于国企发展和民生领域,其中注资国企25.86亿元、社会保障支出1.09亿元、调入一般公共预算1.34亿元。市国资委全面深化国资国企改革,加强与央企、外企和知名民企的合作及与国际市场的对接,完成6家国有企业混合所有制改革;着力推进优化资源布局,发起国内首只商业化运作大型母基金,探索国有企业为财政专项资金实行股权代持和市场化运作;积极履行社会责任,鼓励市属国企参与重点区域开发建设,精准扶贫投资深汕、深河合作区建设30亿元。市属国企规模和效益再创历史新高,总资产9,548亿元、增长24%,利润总额403亿元、增长34%,上缴税金259亿元、增长61%。

  本年度,市审计局首次对市属国企境外投资情况开展全面审计调查,深圳市境外投资企业规模大,整体资产质量好,两家公司在香港交易所上市,投资加纳的电力项目成为国家实施“一带一路”战略的重要项目,地铁运营国际服务收效明显。

  审计发现的主要问题有:

  1.部分国有资本收益未上缴。市投资控股有限公司(以下简称市投控公司)有合计7.77亿元应付国有资本收益未上缴市国资委,包括2015及以前年度收到水务集团等两家公司股权转让款7.62亿元、市属某境外企业以往年度高管期权计划中归属于市国资委权益部分1,390.48万元、代管资产的租金收益164.96万元。此外,原市投资管理公司(2004年与另2家公司合并成立市投控公司)1999年向市财政委借入两年期借款386万元,至今未归还。

  2.境外投资未及时清理,存在损失风险。审计发现,市属国有企业投资的境外企业中,有31家无业务或长期停业、43家资不抵债、11家零资产的企业未及时清理或处置,市国资委有关境外企业的台账信息不全。审计还发现,受国际市场波动等诸多因素影响,市属国有企业境外投资企业利润逐年下滑,2013年、2014年、2015年利润总额分别为95.6亿元、91.23亿元、87.05亿元,其中2015年当年亏损企业有44家,亏损合计9.58亿元,17家企业无利润;个别境外企业连续亏损,如一家国有控股公司的下属香港金融企业,2013至2015年累计亏损4,125.33万元;个别企业境外收入没有及时收回,如市地铁集团投资埃塞俄比亚轻轨交通系统运营维护管理项目,截至2016年5月,仍有折合人民币4,150.02万元的应收运营服务费未收回。

  3.国内投资受合作方影响,存在经营风险。本次重点调查了市国资委及其直管5家企业的190个国内投资项目,初始投资总额468.72亿元,其中市外投资项目58个、占31%,大部分属控股企业;有37个投资项目连续两年亏损,占投资项目总数的19%。从调查情况来看,国内异地投资受合作方影响,存在合作方注册资本金迟迟不到位、投资收益不能及时收取、异地投资环境发生变化等情况,影响项目进展和经营效益。特建发集团下属深河开发公司作为深圳市与河源市的对口扶持项目执行单位,特建发集团的出资额已全部缴清,河源方面截至2016年6月底,仍未认缴应作价出资的2亿元土地。盐田港集团投资外地的1个港口项目,占35%股权,2012至2013年度应收股利4,516.80万元,截至2015年12月底仍未收到。

  (四)社会保险基金预算执行情况。

  主要审计了2015年度社会保险基金政策执行、预算编制管理及预算执行情况。市社保局立足民生,以建立公平可持续的社保制度为目标,积极推进社保业务标准化、规范化、信息化建设。在预算管理方面,以规范、准确、完整、可靠为原则,基本做到应收尽收、支付合理、精心预测、科学编制。经审计,2015年度深圳市社保基金收支预算完成较好,各项社保基金收入1,050.15亿元、完成预算的101.91%,支出329.03亿元、完成预算的94.99%,当年结余721.12亿元、完成预算的105.41%。截至2015年底,社保基金滚存结余共计3,735亿元。

  审计发现的主要问题有:

  1.个别预算编制不准确,影响执行效率。审计发现,2015年度企业职工基本养老保险基金转移预算收入5.64亿元,实际收入2.30亿元,完成当年预算的40.70%;2015年度地方补充养老保险基金预算编列从国有土地出让金中计提补贴收入9亿元,同时期的国有土地出让支出计划中已编列该项预算10.85亿元,实际收入10.85亿元,两者相差1.85亿元。上述问题的主要原因是市社保局编制预算时,与相关业务部门沟通不够,导致有的预算如异地转移收入预算规模编制过大,影响预算执行率;有的预算如养老保险基金补贴预算规模编制过小,与实际收入差距大。

  2.社保关系转移接续业务积存严重。根据相关规定,市社保局在办理社保关系异地转入业务时,对于收到的异地转入养老和医疗保险金,先作为“暂收款”挂账处理,待审核确认并在系统中录入个人信息后,才作为基金转移收入。截至2015年12月31日,异地转入待确定收入的挂账金额已达13.25亿元,历年结存的待审核录入系统信息共94321人次,因转入人员存在重复缴费,需与转出机构反复核实等原因,导致转移接续业务积存严重。

  二、部门预算执行审计情况

  2015年,经市人大批准的市本级部门预算涉及100个一级预算单位,较2014年增加7个单位,部门预算安排总支出433.32亿元。2016年,市审计局首次利用市财政委国库集中支付系统数据库和被审计调查部门的财务系统数据,对2015年度市本级100个一级预算单位及其下属单位、共455个单位的预算执行情况进行了联网数据分析,重点抽查了市人居环境委等15个一级预算单位及其下属单位2015年度部门购买服务支出情况,实现了部门预算执行审计全覆盖。

  同时,单独立项审计了市经贸信息委、科技创新委、交通运输委、贸促委、住房建设局、民政局、统计局、前海管理局、口岸办、政府采购中心、公安交警局、深圳技师学院、第二人民医院等13个市本级预算单位,以及坪山新区组织人事局、坪山新区同心外国语学校等2个单位。

  经分析市财政委国库集中支付系统数据库备份数据,2015年度市本级100个一级预算单位总支出457.08亿元,其中基本支出270.59亿元,项目支出186.49亿元,部门预算执行情况总体良好,有效控制了“三公经费”等支出;进一步放开政府购买服务市场准入,不断创新公共服务提供机制和方式,2015年部门购买服务支出比2014年增长了45.92%。

  审计发现的主要问题有:

  (一)部分预算收支未按规定管理。

  1.非税收入未按规定管理一是非税收入未纳入预算管理。市科技创新委下属高新产业园2013至2015年取得非税收入403.31万元,同期支出228.11万元,至2015年底结余175.19万元,收支均未纳入预算管理。二是物业租金未及时收取。截至2015年12月底,市科技创新委、交通运输委等部门及其下属单位未及时收取物业租金98.56万元、137.06万元。三是非税收入未及时上缴。截至2015年12月底,市科技创新委、交通运输委、贸促委等部门及下属单位分别有政府物业运营租金收入、利息收入等非税收入213.09 万元、3,832.64万元、24.57万元,未及时上缴财政专户。

  2.结余资金未按规定管理一是结转结余资金未按规定上缴。截至2015年12月底,市交通运输委、住房建设局、口岸办等部门及下属单位分别有财政结转结余资金3,225.03万元、131.43万元、120.75万元,未按规定上缴。二是结转结余资金未及时处理。市经贸信息委管理的原深圳市保税区管理局会计账套,结存资金9,157.49万元,属于大部制改革时遗留下来的福田保税区原土地出让金留存,长期闲置未做处理;市投资推广署4个海外经贸代表处,2014及2015年结余经费折合人民币739.86万元,未安排使用。

  (二)政府采购管理执行不规范。

  1.未按规定集中采购一是分拆项目、规避集中采购。市金融办等4个部门及其下属单位存在规避政府集中采购的现象,将一个项目分拆成几个项目,或将同类项目分批次直接签订委托合同,每份合同委托金额均低于市本级2015年服务类项目集中采购限额标准(20万元),合同金额合计453.9万元。二是违规自行采购应集中采购项目。市卫生计生委等4个部门及其下属单位的11个项目未按规定集中采购,涉及合同金额合计601.87万元。市第二人民医院2015年组织3次赴德国医院进修,未在政府采购预选供应商目录中选定出国代理机构,共计支出费用65.51万元。

  2.采购程序不规范一是部分项目先委托再采购。市文体旅游局等4个部门及其下属单位11个项目,在项目已开始或已完成后再进行采购,涉及合同金额合计2,613.96万元。二是评标定标分离的政府采购项目采购程序不规范。深圳大学等5个部门及其下属单位采用评标定标分离方式采购的项目,存在未制定相关配套制度、定标委员会产生不规范、违规变更定标方法等问题,涉及中标金额合计4,770.13万元。三是自行采购程序不规范。市水务局未制定自行采购管理制度。市卫生计生委等3个部门及其下属单位462个自行采购项目决策过程书面记录缺失或不规范,涉及合同金额8,720.80万元。市民政局及其下属单位2015年自行采购的 97个项目,存在部分项目未在政府采购主管部门指定网站公开采购信息及邀请报价、未成立不少于三人的采购小组等问题。

  (三)部门购买服务的管理存在问题。

  2015年,市审计局对各预算单位购买服务支出进行了重点审计,主要包括市财政委国库集中支付数据中委托业务费、咨询费、劳务费三个经济科目的全部支出,以及在其他经济科目中核算的科研、课题、中介、劳务、代理等费用支出。

  1.管理制度不健全。审计发现,部分单位委托业务项目管理制度不健全。市民政局未制定委托业务费支出管理办法,也未建立课题研究成果评估验收制度,对课题研究成果未组织考核评估和验收。市住房建设局一直未出台与委托业务费相关的管理办法,审计期间出台了相关课题管理办法,但仍未明确项目采购的责任机构和专门人员等。

  2.项目承接后违规转让。审计抽查了8家学会、协会承担的政府预算单位购买服务项目,发现部分学会、协会违规转让其他单位实施,且转让金额远低于政府预算单位委托金额。市卫生经济学会将市卫生计生委委托的深圳卫生总费用测算研究项目(委托金额25万元)转让,转让金额为委托金额的8.40%;市环境保护产业协会将市人居环境委委托的基于产业链整合的深圳环保产业市场外拓模式研究项目(委托金额51.8万元)转让,转让金额为委托金额的50%。以上两个项目转让协议与原委托合同约定的主要工作内容基本一致。

  3.合同管理不规范一是款项支付不规范。市市场和质量监管委等9个部门及其下属单位的26个购买服务项目,未按照合同约定做法,提前支付了部分或全部合同款,合同金额合计3,034.70万元。深圳大学等3个预算单位及其下属单位无委托合同支付费用75.52万元。市城管局及其下属单位的劳务派遣项目,支付劳务费用人数超过实际派遣人数,多支付劳务费72.43万元。二是项目未按时完成。市交通运输委有20个委托项目没有按时完成,涉及合同金额 1,956.53万元,其中延期12个月(含12个月)以上的项目有8个,涉及金额898.53万元。市住房建设局截至2015年12月31日,有32个委托课题项目(合同金额1,182.85万元)未及时结题,其中包括2013年应结题项目4个、2014年应结题项目6个。三是项目未及时验收。市城管局等3个部门的下属单位未按合同规定进行项目验收,涉及合同金额635.45万元。市第二人民医院对医疗卫生三名工程和其他科研用试剂等物资验收监管不到位,未经验收、办理付款。

  (四)“三公经费”等管理使用未严格执行有关规定。

  审计结果表明,各预算单位2015年度“三公经费”等费用得到了有效控制,但单独立项审计13个预算单位时发现,仍存在未严格按有关规定管理和使用经费的情况。一是接待费方面,市科技创新委等10个部门及其下属单位存在无公函、无接待清单、超范围接待、超标准用餐、非转账和公务卡支付等问题,涉及金额80.89万元。二是出国出境费方面,市第二人民医院等4个预算单位及其下属单位的部分出国出境费在其他科目核算,涉及金额214.61万元。三是会议费方面,市交通运输委等8个部门及其下属单位存在预算未细化到具体会议项目、未在定点饭店或内部场所召开、未在综合定额标准以内结算报销、非转帐或公务卡结算、会议费报销附件不全等问题,涉及金额379.19万元。四是培训费方面,市住房建设局等8个部门及其下属单位存在预算未细化到具体项目、未在规定范围和标准内开支、非转账或公务卡结算、报销附件不全等问题,涉及金额407.70万元。

  三、政策措施贯彻落实跟踪审计情况

  按照《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)和审计署的统一部署,市审计局对深圳市有关部门和各区贯彻落实重大政策措施情况进行跟踪审计,2015年的跟踪审计结果已经在“深圳市审计信息网”公告。2016年上半年,根据审计署关于2016年国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见,市审计局重点审计了“放管服”改革深化等政策措施落实情况,检查了部分重大工程项目推进情况,每季度向市政府报告跟踪审计结果,同时抄送上级审计机关。

  审计发现的主要问题有:

  (一)部分行政审批效率不高。审计抽查了市交通运输委下属东部、西部、龙华、龙岗四个辖区局2015年度“新建、改建、扩建路口或拆除分隔带”行政审批事项28宗。审计发现,从市交通运输委受理该项审批事项业务到下发决定书,平均审批时间为61个工作日,其中征求市公安交警局意见的平均时间为35个工作日,不符合《中华人民共和国行政许可法》“行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定”的规定。

  (二)部分行政职权转移下放不到位。一是应转移未转移事项。按照《深圳市人民政府关于公布深圳市市直部门行政职权取消转移下放事项目录(2015年第一批)的通知》(深府〔2015〕83号)要求,市交通运输委应转移事项中,有“机动车驾驶员培训机构质量信誉考核”、“教练员教学质量信誉考核”等5项,截至2016年6月仍未转移。二是行政职权转移后擅自变为收费事项。市科技创新委“应用技术成果登记”、“基础理论成果登记”、“软科学成果登记”等3项原不收费事项,依文件规定由该委转移给市科技服务业协会。审计发现,上述3个事项转移后,该协会未经批准,自行收取每件10元的工本费,2015年,2000多件登记事项共收取工本费20,550元,增加了企业负担。

  (三)国有产权划转鉴证无依据。审计发现,针对企业产权变更登记办理事项,市市场和质量监管委明确要求变更企业需提供经产权交易机构出具的鉴证(见证),市国资委对市属企业的国有产权变动也有同样要求。该部分鉴证由深圳市联合产权交易所(以下简称市联交所)实施并收取鉴证费,收费标准实行市场调节价,由市联交所自行决定,按照交易金额的0.008%—0.24%分段累计收取。经征询上级部门,此要求无政策依据,由市联交所鉴证收取费用,增加了企业交易成本。

  (四)欠薪保障基金收费未及时调整。《〈深圳经济特区欠薪保障条例〉实施细则》(深圳市人民政府令第270号)规定,深圳市欠薪保障基金(以下简称基金)委员会应当根据基金收支情况调整或停征欠薪保障费,但未具体规定何时启动收费调节,深圳市现行收费标准从2008年沿用至今。审计结果显示,2010—2015年间,基金年平均收入7,814.25万元,年平均垫付2,578.79万元。2016年1月至5月,基金征收13,333.88万元,2016年1月至3月垫付欠薪548.40万元,截至2016年5月,基金账面结余已超过8亿元(未计2016年垫付支出)。基金收费标准未及时调整,不利于降低企业收费、减轻企业负担。

  四、政府投资项目跟踪审计情况

  2015年7月至2016年6月,市审计局对轨道交通、城市道路、对口援疆建设项目等447个政府投资建设项目进行了跟踪审计,协助市人大常委会对车公庙综合交通枢纽工程(以下简称车公庙枢纽)等5个项目开展了跟踪监督,审计金额579.65亿元,审定金额567.58亿元,审计核减12.07亿元,核减率为2.08%(审计核减金额主要构成见下图);四个新区审计局共审计政府投资项目659个,审计金额74.46亿元,审定金额70.52亿元,审计核减3.94亿元,核减率为5.3%。


  市审计局政府投资项目审计核减情况


  审计结果表明,市本级及四个新区政府投资项目基本能遵循基本建设程序,遵守招投标法规等相关规定,建设规模和工程造价基本能控制在投资计划确定的建设目标内,会计核算和财务管理较规范。

  审计发现的主要问题有:

  (一)多数建设项目未按规定报送审计,影响工程结(决)算。建设单位普遍未按《深圳经济特区政府投资项目管理条例》(深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告第一六四号)、《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》(深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告第一〇二号)的相关规定,在规定时间内报送工程结算审计和项目决算审计,影响了工程项目结(决)算,造成财政资金沉淀。

  1.建设单位普遍未按时报送结算审计。2015年7月至2016年6月,市审计局共完成392项政府投资项目工程结算审计,送审金额合计349.25亿元,工程结算送审时间与工程验收平均间隔906天,按规定在工程验收后3个月内送审的仅2项,其余在3个月至1年内送审的63项、1至5年送审的304项、5至10年送审的21项,10年以上送审的2项。如翠竹公园及园区基础设施项目综合办公楼和星级厕所工程,2004年2月通过工程验收,直至2015年11月才送审工程结算;龙华二线扩展区项目梅龙路及新区大道市政工程SMA沥青路面工程,2008年8月通过工程验收,2014年12月送审工程结算。上述问题主要原因是办理结算的约束机制不完善,建设单位主体责任意识不强和资料管理不规范,工程竣工验收后,仍在补办相关资料和手续,施工单位无法提供完整的结算资料等。

  2.建设单位未按规定报送决算审计,造成资金沉淀。2015年7月至2016年6月,市审计局完成了106个项目竣工决算审计,均未按规定在竣工验收之日起90日内报送竣工决算审计。此外,审计抽查了横坪公路、丹平快速路一期工程等17个久拖未决算项目,计划投资总额94.59亿元,其中主体工程验收或交付使用3年以上的有12个,占总抽查项目的67%。因未及时决算,导致约8.45亿元工程款未支付,如深平大道(特区段)市政工程2007年已验收、福田交通综合枢纽换乘中心(以下简称福田枢纽)2008年已验收,决算拖延均已8年以上。横坪公路、福田枢纽等4个项目沉淀财政资金2,997.45万元,其中横坪公路和秀峰路有1,835.21万元财政资金,从2011年起就一直沉淀在建设单位。上述问题主要原因是建设单位对竣工决算不够重视,因机构变更、工作交接不到位,造成决算资料缺失无法送审;工程结算存在纠纷,影响了项目竣工决算进度等。

  (二)轨道交通项目工程建设管理有待规范。

  从2008年起,市审计局对深圳市轨道交通二期、三期项目进行跟踪审计,在历年跟踪审计报告中反映了工程变更审批和结算送审滞后、个别工程管理存在漏洞,导致多计工程结算款、个别工程未按规定招投标、项目运营筹备费超概算等问题。2015年7月至2016年6月,市审计局继续对轨道交通项目开展跟踪审计,其中包括地铁1号线续建、地铁2号线东延段、地铁3号线西延段等6个轨道交通二期项目竣工决算审计,审计金额合计252.22亿元,审计核减7.80亿元。

  1.轨道交通三期BT项目建设管理模式有待进一步完善。轨道交通三期工程7号线、9号线、11号线等3个项目采用BT建设模式,BT合同金额513.16亿元。市审计局重点对11号线车公庙枢纽项目进行了跟踪审计,发现该项目和其他BT项目均存在建设程序倒置、合同签订不规范等问题。车公庙枢纽项目确定中标单位的时间为2012年3月5日,环评批复和概算批复时间均在工程招标时间之后,项目概算审批、环评审批、发包程序倒置,违反了基本建设程序。该项目BT合同约定以概算下浮10.16%确定合同价款,但实际工程招标及合同签订时间均早于概算批复时间,而且在项目招标时并没有明确BT模式的建设范围和相关合同价款,出现边施工、边细化概算、边完善合同条款的情况。同时,该项目设计及概算编制单位为BT总承包单位的下属单位,存在编制送审概算时扩大承包人利益的可能。

  2.轨道交通二期项目工程建设管理不规范。一是个别工程存在损失浪费。地铁2号线工程项目车辆采购过程中,车厢内顶部扶手按行业标准和规范制造完成后,又按照建设单位的要求重新制造,造成投资浪费约99.32万元。地铁1号线续建工程安装、装修1标段因施工图变化,拆除了已安装的槽钢等材料,价值共计122万元。二是个别项目监理履职不到位。地铁5号线工程项目宝安中心站土建工程1号风道基坑施工中发生坍塌事故,造成政府投资损失365.72万元,虽未造成人员伤亡,但社会影响较大。经市建设行政主管部门调查,该质量事故的主要原因之一,是监理单位四川铁科建设监理有限公司未能及时发现和制止施工中的问题。

  (三)部分治水提质项目有待提速提效。

  2015年以来,审计机关对治水提质项目建设和资金使用情况进行了跟踪审计,截至2016年6月30日,全市审计机关出具141个预算(标底)审计报告、送审金额31.87亿元,备案项目32个、备案金额5.22亿元。

  审计发现的主要问题有:

  1.部分项目建设进度缓慢。受施工弃土难、征地拆迁等影响,部分治水提质项目进展缓慢。原特区外各区(含新区)2016年度污水管网建设目标为1007.74公里,计划完成投资额45.05亿元。截至2016年6月底,已建设193.5公里,完成年度目标的19.2%;已支付资金6.23亿元,占全年计划的13.83%。宝安区污水管网工程基本处于停工或半停工状态,部分河道整治项目也因征地拆迁慢、底泥清淤工程弃土无出路,无法大规模铺开作业。宝安区治水提质指挥部先后于2016年2月5日、3月22日、5月10日提请市治水提质指挥部协调解决弃土场选址问题,目前仍未有实质性进展。

  2.污水管网建设工程质量管理有待加强。截至2016年6月,市水务工程质量监督站已累计进行了两期治水提质工程质量飞行检测,从通报结果来看,管材质量合格率均未达到90%。市审计局也对部分污水管网进行了工程质量审计,发现个别项目施工工序不符合规范和设计要求。近期抽查宝安区沙井街道4个治水提质项目时发现,3个雨污分流管网项目管沟回填石粉渣铺设厚度过厚,不符合回填压实要求,影响工程质量。

  (四)部分交通基础设施项目未达预期目标。

  2015年7月至2016年6月,市审计局对南坪快速路、深圳港西部港区疏港道路工程等80个交通基础设施项目进行了审计,审计金额94.48亿元,审计核减2.04亿元。审计发现,部分项目前期耗时过长,受管道、征地拆迁等因素影响进展缓慢。东部过境高速公路连接线工程自立项起至2014年6月获得概算批复、历时5年,2015年两次申报才获得建设工程规划许可批复、时间间隔178天。该项目土建1标SE明挖隧道段受相邻工程燃气管迁改影响,预计工期延后6个月,影响总体施工计划。南坪快速路二期A段原定于2011年6月全线通车,2012至2013年,其他路段陆续建成通车后,由于平南铁路中山园段自2012年1月起受征地拆迁影响停建,导致该项目至今未能全线贯通,项目概算总投资较原概算调增12.15亿元,调增43.82%,原已施工完成的路段部分废弃、造成损失浪费约5,800万元。南坪快速路三期项目位于坪山新区的土建7标段,也因征地拆迁问题无法开展工程招标,将对项目全线通车造成影响。

  五、保障性安居工程跟踪审计情况

  本年度,市审计局组织对福田、盐田、龙岗区2015年保障性安居工程及配套基础设施的建设、运营等情况进行了跟踪审计。2015年,上述三区共筹集和安排保障性安居工程资金18.25亿元,当年支出12.66亿元,年末滚存结存12.45亿元;实际完成开工7851套、基本建成11685套、竣工2956套;通过发放租赁补贴、配租配售保障性住房等方式,共保障中低收入住房困难等家庭2.08万户。

  审计发现的主要问题有:

  (一)保障性住房分配管理不规范。审计抽查发现,三个区均存在不符合条件家庭享受住房保障待遇情况,其中福田、盐田、龙岗区分别有6户、40户、16户已购买房产人员仍享受公租房配租;龙岗、福田区分别有19户、2户租住公租房后购置了其他住房,未按规定退出。

  (二)部分保障性住房空置。截至2015年底,龙岗区通过回购、自建、自筹等形式筹集保障性住房房源7660套,已配租(售)2083套、空置5379套。其中已竣工验收的保障性住房中,空置超过一年的有1860套,占全部房源的24.28%。龙岗区保障性住房投资有限公司2015年支出上述空置保障性住房物业管理费301.11万元。

  (三)部分住房租金未及时收缴。截至2015年底,福田、龙岗区保障性住房租户分别欠缴租金49.07万元、66.90万元,个别人员欠租时间超过5年。此外在部门预算执行审计中也发现,市住房建设局下属市住宅租赁管理服务中心未收取保障性住房租金322.49万元,主要原因是部分租户经济困难。

  六、审计处理和被审计单位整改情况

  本次共审计资金5,922亿元,出具审计报告38份,审计发现问题金额38.79亿元,提出审计意见建议158条;出具审计决定书4份,涉及问题金额7.86亿元。市审计局共跟踪审计447个政府投资建设项目,其中配合人大跟踪监督5个项目,发出审计报告和审计建议函734份,审计核减12.07亿元。四个新区审计部门共跟踪审计659个政府投资建设项目,审计核减3.94亿元。已发出移送处理书8份,移送违法违规问题和经济犯罪案件线索11起,涉及金额3.88亿元。

  针对审计发现的问题,被审计单位高度重视,审计期间已整改53个问题、涉及金额3.54亿元。本次审计工作报告共反映19类46个问题,每个问题的审计处理和审计期间整改情况,均在本报告附件中逐一对应、详细说明。下一步,被审计单位将继续整改,并将在审计结束后3个月内向审计机关报送整改情况。市政府将在市人大常委会审议后,部署落实审议意见,于4个月内向市人大常委会报告整改情况。

  七、加强和改进全口径预算管理的意见

  (一)保障重大政策措施落到实处。建议市政府按照中央推进供给侧结构性改革、适应和引领经济发展新常态的战略部署,贯彻落实《深圳市供给侧结构性改革总体方案(2016—2018年)》(深府〔2016〕54号)等重大政策措施,并加强督查督办,建立健全相关考核激励机制,加强对探索性做法的总结推广,促进政策措施落地生根、不断完善和取得实效。

  (二)进一步优化财政资源配置。理顺各部门在预算管理中的权责,健全配置合理、职责清晰、运转高效的财政管理体系。优化财政支出结构,坚决查处预算执行不作为、慢作为、假作为问题。创新财政支持实体经济的方式方法,有效发挥积极财政政策的作用。

  (三)加强国有资产监督管理。坚持增强活力和强化监管相结合,完善以管资本为主的国有资产管理体制,加强对国有企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监管,支持国有企业做大做优做强。

  (四)落实政府投资管理责任。发挥政府投资项目建设单位以及参建单位、中介单位的协同作用,落实建设单位的主体责任,加强工程质量管理,及时办理工程结(决)算送审,推动项目验收、移交和固定资产登记,推动政府投资切实提速提效。

  (五)强化审计问题整改公开。被审计单位主要负责人应切实履行对审计发现问题整改的第一责任,及时纠正违纪违规问题,完善相关制度,整改结果要按规定向同级政府或主管部门报告,及时向社会公告。主管部门应加强监管,将审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据,对整改不力、屡审屡犯的,要严格追责问责。

  附件:《深圳市2015年度本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》反映问题及审计处理、整改情况一览表

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