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深圳市2016年度本级预算执行和其他财政收支审计工作报告

信息来源:市审计局 信息提供日期:2017-08-17 视力保护色:

——2017年8月在深圳市第六届人民代表大会

常务委员会第十九次会议上

市审计局局长 陈倩雯

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市政府委托,向市人大常委会报告2016年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

  根据《中华人民共和国审计法》《广东省预算执行审计条例》《深圳经济特区审计监督条例》及相关法律法规,市审计局近年来在市委、市政府和上级审计机关的领导下,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,认真贯彻落实习近平总书记重要批示精神,努力争当“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的尖兵,积极转变审计理念,推进审计全覆盖,对2016年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计,主要审计了市本级财政管理和决算报表、部门预算执行、重大政策措施贯彻落实、民生项目和重点专项资金管理、国有资本和国有企业运营、政府投资项目建设等方面,较好地发挥了审计工作的保障和监督作用。

  2016年,深圳市各部门认真执行市六届人大二次会议批准的财政预算,市本级财政预算执行良好,财政收支管理总体规范。市财政委提供的预算、预算调整方案及决算报表显示,市本级一般公共预算总收入3,421.21亿元,总支出3,212.38亿元,年终结转结余208.83亿元;政府性基金预算总收入1,476.51亿元,总支出1,172.66亿元,年终结转结余303.85亿元;国有资本经营预算总收入78.03亿元,总支出60.86亿元,年终结转结余17.17亿元;社保基金预算总收入1,107.96亿元,总支出410.94亿元,当年结余697.02亿元,年终滚存结余4,432.02亿元。

  ——持续实现财政收入稳定增长。在全国经济下行压力加大、财政收入增速放缓的形势下,深圳市本级财政收入继续保持了稳定增长态势。2016年市本级一般公共预算收入1,995.95亿元(包括税收收入1,420.67亿元,非税收入575.28亿元),比上年增长14.42%,税收收入占一般公共预算收入71.18%。财政收入实现稳定增长,为深圳市推进供给侧结构性改革提供了有力保障。

  ——多举措统筹推进支出进度。2016年市财政及时将预算执行进度较慢的资金、上年结转资金等共计476.07亿元统筹调整用于对口广西百色和河池两市扶贫协作资金、轨道交通四期政府项目资本金、军民融合基金、政府投资引导基金、国资改革与战略发展基金、市级中小微基金、人才创新创业基金以及国际会展中心建设等项目,市本级全年预算支出完成率达到99.58%。

  ——进一步加大财政保障力度。一方面,加大民生实事和重大民生工程资金保障。其中,教育、医疗卫生和就业等九大类民生领域支出合计2,380亿元,116件民生实事支出302亿元,12项重大民生工程年度投资完成322亿元。另一方面,保障市委市政府重大决策部署落实,成立人才安居集团拨付注册资本金400亿元,成立国资改革与战略发展基金注资110亿元,注资人才创新创业基金5亿元,向市级中小微企业创新创业基金出资25亿元。

  ——不断深化财政和国资管理改革。推进事权与支出责任相匹配的第五轮市区财政体制改革,进一步落实强区放权措施,推进城市管理治理水平不断提升。加大对财政专户的清理整合力度,撤销了未经财政部核准的10个财政专户,制定了13个内控管理办法。国有资本和国有企业管理围绕权责关系、结构调整、激励约束等领域形成了改革配套文件,顶层设计基本成型;并购重组、资本运作、基金群战略、围绕“一带一路”走出去战略等扎实推进,创新驱动生态体系持续优化,混合所有制改革不断推进。

  对于上年度审计工作报告反映问题的整改情况,市审计局已于2016年12月向市政府报告,并按规定向市六届人大常委会第十二次会议报告。各有关单位按照市政府的统一部署,认真组织整改,按照审计要求已上缴财政资金8.42亿元、归还原渠道资金0.25亿元、调账及其他整改方式处理资金21.77亿元,根据审计建议完善各项规章制度22项。

  一、财政管理审计情况

  (一)市本级财政管理审计。

  重点审计了市本级2016年度预算执行情况和财政决算报表。结果表明,市财政委围绕市委、市政府重大决策部署,围绕推进供给侧结构性改革要求,认真落实积极财政政策,深化财政体制改革,加强全口径预决算管理和监督,进一步优化财政支出结构,加大关键领域和薄弱环节投入,财政资金使用绩效进一步提高。2016年市本级全口径预决算情况如下:

单位:亿元

注:1.社会保险基金预算及决算数为全国统一险种及深圳自有险种二者合计数

2.一般公共预算支出总量和结转结余数为财政总预算会计账务数据,待与上级结算工作完成后存在调整可能

  从财政管理和预算执行组织实施情况来看,审计发现仍存在一些需要改进的问题。主要是:

  1.对外股权投资管理不规范。市财政委2015年12月29日经由深圳市引导基金投资有限公司出资14.99亿元,参股国家中小企业发展基金,超进度支付二、三期出资款10.49亿元。2016年9月23日,国家中小企业发展基金向深圳市引导基金投资有限公司退回上述超付出资款10.49亿元以及产生的利息1,752.53万元。市财政委未将上述实际出资的4.50亿元在账上登记为政府对外股权投资,也未将超付出资所产生的利息1,752.53万元收缴国库。

  审计责令市财政委在总预算账中补记2015年国家中小企业发展基金的股权投资4.50亿元,并将相关利息收入1,752.53万元收回并上缴国库。

  2.财政实时监控管理不到位。市财政委未能有效监管金财核心系统,仍有15家预算单位通过该系统,采用授权支付的方式从单位零余额账户违规向单位自有账户转款,涉及金额57.96万元。市财政委未将市规划国土委的国有土地使用权出让收入和市中级人民法院的诉讼费两项非税收入纳入“深圳市非税收入征收管理系统”统一管理,导致无法实现及时对账、实时查询、全程监控。

  审计要求市财政委加强对预算单位财政资金支付过程的监管,对上述15家预算单位的违规行为进行处理,并加强非税收入管理,将国有土地使用权出让收入和诉讼费收缴纳入非税收入征管系统。

  3.部门决算报表数据不准确。在市财政委上报财政部审核通过的2016年度市本级部门决算汇总报表中,部分单位填报数据不准确,其中填报的年初部门预算数小于年初人大批复的预算数,涉及93家预算单位,相差金额12.70亿元。市财政委在汇总审核市本级部门决算报表时,未能及时纠正各预算单位部门决算中的错误。

  审计要求市财政委加强对各预算单位决算报表数据的监督检查,确保部门决算报表数据的准确性。

  (二)区级财政管理审计情况。

  2016年下半年,市审计局对深圳市宝安区2015年度财政决算和龙华、坪山两区财政管理情况进行了审计。结果表明,宝安区、龙华区、坪山区认真贯彻落实中央、省、市重大政策措施,充分发挥财政职能,在优化财政支出结构、完善预算管理、深化国库集中支付改革等方面取得明显成果,为保障经济社会平稳发展提供了财政支持。审计发现的主要问题有:

  1.预算编制不够细化完整。坪山区未按《预算法》要求编制国有资本经营预算。龙华区2015年度财政预算编制有7.88亿元未细化至具体的项目和单位,未下达给区属部门单位。

  审计指出问题后,坪山区按照《预算法》要求,完成了2017年度国有资本经营预算编制,报区人大批准后实施,国有资本经营预算作为重要组成部分己纳入政府预算。龙华区已将产业专项资金、就业创业专项资金、人才工作专项资金和文化事业发展专项经费纳入区部门预算安排并细化至各相关业务主管单位和项目;自2017年起,将财政专项资金项目、政府性基金项目和政府投资项目分类分步纳入部门预算管理,进一步减少代编预算规模。

  2.结余资金未及时盘活使用。龙华区2015年将存量资金6亿元拨付所属各街道办用于基层专项经费补助,该区龙华街道办2015年6月收到该项补助1亿元,截至2016年5月底仍有4,428万元沉淀未使用。宝安区2016年初对2014年及以前年度财政结余资金2.05亿元制定了盘活方案,至2016年底结余资金仍未安排使用。

  审计要求宝安、龙华区政府按照国务院和财政部的要求,及时做好财政结余资金盘活使用工作,避免出现“二次沉淀”。审计指出问题后,龙华区2016 年5月完成街道办国库集中支付改革,街道办相关项目全部纳入国库集中支付,基层专项经费补助项目资金已收回。

  3.政府投资计划执行进度缓慢。宝安区2015年由市、区两级下达的政府投资计划项目共计637个,当年安排资金74.07亿元,至2015年底财政实际支付资金22.73亿元,政府投资项目计划整体执行进度缓慢。

  审计要求宝安区政府加强对政府投资项目计划执行情况的监督检查,加快推进政府投资项目建设。2017年4月,宝安区政府已报送整改进展情况,该区采取了加强投资项目计划管理、督促建设单位按期施工等举措,目前正在落实之中。

  (三)街道财政财务收支审计情况。

  按照省审计厅的统一部署,市审计局组织对街道办事处财政财务收支等情况进行审计,截至2016年底审计了福田区园岭街道、罗湖区莲塘街道、南山区沙河街道、盐田区海山街道、宝安区新安街道、龙岗区平湖街道、龙华区观澜街道、坪山区坑梓街道、大鹏新区葵涌街道等9个街道办事处。审计结果表明,上述各街道能够贯彻落实国家、省、市的决策部署,推进经济和各项民生事业发展。审计发现的主要问题有:

  1.非税收入管理不规范。1个街道的非税收入1,706.70万元未纳入预算管理;1个街道的非税收入110.07万元未及时上交财政。

  2.预算支出管理不规范。1个街道74个项目预算执行率低于50%,涉及资金2,226.18万元;2个街道虚列支出、无预算或超预算支出用于人员经费、小型工程款、慰问金和慰问品等,涉及资金2,315.05万元。

  3.内部控制管理不到位。1个街道18项小型工程未以公开招标的方式确定施工单位;2个街道有部分工程项目付款审批手续不全;1个街道有17处物业对外出租无租赁合同。

  审计要求各有关街道采取措施落实整改,进一步健全和细化各项制度,建立健全权利清单、责任清单和负面清单,加强财经法纪培训,加大追责问责力度,不断提升财政财务管理水平。

  二、部门预算执行审计情况

  2017年市审计局通过市财政委国库集中支付系统数据库,对深圳市本级一级预算部门及其下属单位共121个部门475个单位,实施2016年度部门预算执行联网全覆盖审计,重点审计了市卫计委等38个市本级一级预算部门,延伸审计其所属174个下属单位,涉及资金总额1,040.73亿元(含延伸以前年度资金),其中本部953.27亿元、所属单位87.46亿元。审计结果表明,市本级38个部门2016年“三公”经费支出规模趋于稳定,较好地执行了中央八项规定等相关规定;各部门按照预算批复的项目计划和资金用途执行各项开支,支出程序较为规范, 年度预算执行情况良好;部门购买服务支出占总体支出比例较为稳定,支出方式、内部决策程序总体规范,政府采购基本按照相应采购方式执行,较好地履行了政府集中采购管理的相关规定,政府采购运作情况良好;各部门及下属单位认真执行了国库集中支付等规定,促进了部门预算的规范化、公开化和透明化。审计发现的主要问题是:

  (一)部分单位未执行“收支两条线”规定。市妇联、市公安局警察训练学校、北京大学深圳研究生院直接将停车场收入等用于物业管理费、维修费等日常支出,涉及金额606.51万元。共青团深圳市委员会下属市青少年活动中心、市司法局第二强制隔离戒毒所分别有出租等收入665.85万元、645.10万元未上缴财政。此外,市公安局消防监督管理局有房产物业4417.54平方米未入账核算。

  审计责成上述单位遵守《会计法》等法规要求,严格执行“收支两条线”规定,规范会计核算工作,账外房产物业及时登记入账,维护国有资产安全完整。

  (二)部分单位超预算、无预算支出公务经费。公务用车方面,哈尔滨工业大学深圳研究生院等3个部门及下属单位2016年公车购置及运行维护费超预算、无预算支出,涉及金额63.53万元。出国出境方面,北京大学深圳研究生院等2个部门因公出国(境)事项存在管理、审批不规范及超范围报销的问题,涉及金额100.93万元。会议费支出方面,市文学艺术界联合会等4个部门及下属单位51笔会议事项预算未细化到具体会议项目,涉及金额199.03万元。此外,市科学技术协会等4个部门8笔会议事项未在定点饭店或内部场所召开,涉及金额134.57万元。培训费支出方面,深圳仲裁委等2个部门及下属单位16笔培训事项预算未细化到具体培训项目,涉及金额142.59万元;市工商业联合会等8个部门及下属单位2016年培训费超预算支出,涉及金额74.98万元。

  审计要求上述部门及下属单位按照预算管理规定完善相关费用管理制度,细化有关财务预算,有效控制“三公”经费等公务支出,纠正超预算、无预算支出的做法,按规定将问题移送有关部门处理。

  (三)部分单位未严格执行政府采购。北京大学深圳研究生院、市公安局消防监督管理局将本该公开招标采购的项目实行自行采购,涉及金额870.80万元。市社会科学院等7个部门及下属单位的自行采购活动,未按规定执行货比三家的询价比价程序,涉及合同金额693.66万元。市城管局下属单位公安局森林分局通过采购中心进行劳务外包采购,与深圳铁路保安服务公司签订劳务派遣合同,在实际派遣人员减少的情况下,仍按照原合同约定人数支付劳务费,根据合同标准计算,多付劳务费764.66万元;市公安局警察训练学校违规聘用临时人员57名,支付人员工资等费用326.80万元。

  针对上述单位的违规行为,审计已移送有关部门处理,同时要求有关单位按照规定在政府采购预选供应商范围内择优选择供应商,规范自行采购行为和劳务人员聘用管理。

  三、重大政策措施跟踪审计情况

  各审计项目均高度关注中央、省、市重大政策措施的贯彻落实,并按照上级审计机关的统一部署,全力做好跟踪审计,按季度向市政府和上级审计机关报告审计结果,推动大部分问题在审计中得到纠正。结果显示,被审计单位能够贯彻落实中央、省、市的重大决策部署,推进落实“放、管、服”和供给侧结构性改革,取得了良好的成效。继续扩大“营改增”范围,营改增试点纳税人户数由2016年1月的58.16万户增长到2016年12月的141.27万户,全年营改增试点纳税人户数和减税规模较2015年有较大增长。加大简政放权力度,实施降低企业成本的一揽子政策,2016年已取消或免征行政事业性收费项目15 项。加大扶贫投入力度,深圳市本级2016年安排对口扶持资金38.03亿元用于国家、省、市对口支援任务以及支援其他地区发展等事项,已拨付37.92亿元;2017年第一季度安排47.05亿元并已全部拨付。近期审计发现的主要问题有:

  (一)未按规定核实清理淘汰低端企业名单。根据《深圳市供给侧结构性改革降成本优环境行动计划(2016—2018年)》,深圳市各区(新区)依法排查清理淘汰低端企业并上报清理淘汰结果。经抽查,罗湖区上报的2015—2016年度清理淘汰企业名单,对照《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录(2013年版)》,部分企业并不属于低端企业。经核查,罗湖区是根据工商管理部门提供的年度注销企业名单做出判断确定。

  审计要求罗湖区政府严格执行《深圳市供给侧结构性改革去产能促转型行动计划(2016—2018年)》规定,组织有关部门联合执法,摸清低端企业底数,依法清理淘汰,并如实上报已清理淘汰的低端企业情况。

  (二)未按规定划拨个别扶贫资金。按照《深圳市新时期精准扶贫精准脱贫专项资金管理办法》(深经贸信息对口字〔2016〕151号),各帮扶单位自筹资金应先划拨共管账户。审计发现,大鹏新区下属4个帮扶单位2016年6月至2017年3月,自筹的扶贫资金54万元未按规定划转至共管账户,而是划拨至河源市源城区财政局财政专户,不利于扶贫资金的使用监管。

  审计要求大鹏新区加强扶贫专项资金的统筹管理,严格按规定划转扶贫资金,确保扶贫资金专款专用。审计指出问题后,上述扶贫款54万元已于2017年4月14日拨入共管账户。

  四、重点民生项目和专项资金审计情况

  (一)深圳市保障性安居工程跟踪审计情况。2016年,深圳市积极制定住房保障配套政策,及时修订已有法规,不断健全住房保障体系,市区各级财政加大对保障性安居工程资金投入力度,共筹集和安排城镇安居工程资金129.23亿元,当年支出110.96亿元,当年结余18.27亿元。安居工程和配套基础设施建设有序推进,2016年共完成安居工程开工筹集6.36万套,基本建成1.71万套,租赁补贴215户,超额完成全年任务。全市采取发放住房租赁补贴、公共租赁住房实物配租、经济适用房和限价商品住房配售等方式,有效满足不同层次住房困难家庭的保障需求,新增保障对象2.89万户,有序退出0.04万户,正在实施的保障户数9.93万户,住房保障覆盖范围进一步扩大,促进了社会和谐稳定。审计发现的主要问题是:

  1.租赁历史遗留问题建筑纳入保障房存在风险。深圳市近年来推进住房保障制度改革创新,探索通过租赁、没收等方式将违法建筑和历史遗留问题建筑纳入保障房,但由于缺乏制度规范和操作管理细则,存在一定法律风险。如南山区某保障房项目属于农村城市化历史遗留建筑,未办理建设工程规划许可证等建设手续,2016年南山区政府通过长期租赁方式将其改造为保障房,并一次性支付了70%的合同价款租金共计6,426.92万元,相关资金和房源均存在风险。

  审计要求有关部门在探索将违法建筑和历史遗留问题建筑筹集用于保障房渠道时,定期总结经验,对不同类别的违法和问题建筑筹集方式、操作模式、合法收益、监督管理等作出详细引导,规范有关行为,促进安居工程健康、有序发展。

  2.保障房信息化管理建设和应用存在不足。2016年深圳市住房建设局先后上线运行了低收入住房补贴系统、新版住房租赁管理系统、公共资格核查系统、住房保障信息统一平台等信息系统,提高了住房保障管理水平。但仍有罗湖、盐田、坪山、大鹏、光明等5个区(新区)未全部开通和使用市住房建设局提供的住房保障信息统一平台,无法充分使用保障房信息共享资源;罗湖区、光明新区尚未开通公共资格核查端口,无法实时核查人员信息,不利于后期监管。由于部分区未实时录入相关信息,未充分利用共享资源进行审核,2016年有7人(户)在市、区两级同时配租了公租房,1人(户)已购买安居型商品房后又配租了公租房,1人(户)在配租公租房的同时又借租1套公租房,重复享受了住房保障待遇。

  审计要求市住房建设局积极推动信息共享,加强全市保障房业务系统建设,充分利用信息共享资源,杜绝重复享受住房保障行为,并限期清理重复享受的保障房。审计指出问题后,有3人(户)已办理了区承租住房的退房手续。

  (二)深圳市社会保险基金审计情况。深圳市着力打造以养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险为主体的社会保障体系,实现参保覆盖均衡、社保服务均等化向纵深发展。一方面,持续多渠道落实社保参保减负清单,其中工伤保险基准费率阶段性下调50%,实行浮动费率;失业保险基准费率下调50%,实行浮动费率;生育保险基准费率下调50%,启动生育津贴发放;全面启动企业稳岗补贴发放,发放稳岗补贴28.47亿元。以上举措累计为参保单位及个人减负96.21亿元,其中为参保单位降费52.57亿元。另一方面,社保便民服务不断完善,深圳市42家定点医疗机构2016年底全部上线省异地就医平台,在全省率先完成上线任务;采取多种方式实现养老金领取异地资格认证,对70周岁以上和行动不便的退休人员提供免费上门指纹验证服务。审计发现的主要问题有:

  1.少数参保单位涉嫌违法提供挂靠参保。《广东省社会保险基金监督条例》2016年修订实施后,明确将通过虚构劳动关系、伪造证明材料等方式获取社会保险参保和缴费资格的定性为违法行为。审计发现,个别参保单位某段时间参保缴费人数异常增长,社保缴费金额远大于营业收入,涉嫌为不符合参保条件人员提供挂靠参保的违法行为。审计还发现,网上存在大量公开招揽挂靠代缴深圳市社保的广告。由于目前社保监管执法手段相对传统、单一,主要依靠投诉举报、专项检查等常规执法手段,未能有效建立健全各部门联合执法机制,对上述行为缺乏有效的监管和打击。

  审计要求市社保基金管理局按照《广东省社会保险基金监督条例》的规定,采取措施打击虚构劳动关系挂靠参保的行为,协同有关部门加强相关政策研究,建立健全联合执法机制,堵塞漏洞,保障基金安全、平稳运营。

  2.社保基金业务申报和支付管理存在不足。审计发现,企业办理社保业务采取网上自行申报的方式,但是市社保基金管理局对用人单位办理社保业务的资格条件缺乏审查,不利于查处虚构劳动关系挂靠参保的行为。审计抽查还发现,2016年度有7名参保人员重复领取生育保险津贴,主要原因是系统操作延时导致重复生成支付数据,审计期间市社保基金管理局已追回重复支付款项。

  审计要求市社保基金管理局加强社保申报资格审查和待遇核查,运用信息化手段建立预警系统,对于申报数据异常增长、疑似挂靠参保的用人单位,给予重点关注;对系统运行情况保持密切关注,及时修复系统漏洞,进一步加强数据的复查和确认,推进社保基金管理更精细化、科学化。

  (三)深圳金融发展专项资金审计情况。本次审计了2015至2016年度深圳金融发展专项资金管理和使用情况,预算支出26.50亿元,实际拨付25.39亿元,下达资助计划共63批,资助企业634家次。审计结果显示,金融发展专项资金在吸引金融机构集聚落户、优化金融政策环境、促进金融改革创新等各领域发挥了积极作用,共吸引分行级以上持牌金融机构58家,推动中投证券大厦等重大项目建设,鼓励金融机构增资扩股、并购重组。审计发现的主要问题有:

  1.多支付专项资金。2016年第十三批市金融发展专项资金资助计划(深府金发〔2016〕68号)下达2014年度办公用房租房补贴6,980万元、共补贴135家企业。审计发现,7家企业的申报资料没有房屋租赁管理部门登记或备案的相关租赁资料、涉及租赁面积1.61万平方米,获批租房补贴173万元。

  审计责令市金融办追回上述租房补贴资金,同时要求市金融办严格审核项目申报资料,完善复核机制,保证申报资料的完整性和审核意见的合规性。

  2.档案管理缺位。市金融办未建立金融发展专项资金档案归档制度,专项资金申报及发文审批等资料由经办人员各自保管,经办人员调离岗位未履行资料交接手续,造成申报资料保存不完整、发文审批资料缺失。审计发现,近两年下达的全部63批资助计划中,申报资料保存不完整的有9批,发文审批资料保存不完整的有45批。

  审计要求市金融办建立金融发展专项资金项目档案归档制度,并按照档案管理要求做好资料整理归档,规范管理。

  五、国有土地使用权出让收支审计情况

  2016年深圳市国有土地出让收入1,380.43亿元(包含市本级上年结转结余445.04亿元),完成计划收入的119.80%,其中市本级土地出让收入808.92亿元(含上年结转),完成计划的138.91%;全市土地出让收入计划支出1,424.2亿元,实际支出1,075.33亿元,完成年度计划93.32%,结余305.11亿元,其中市本级土地出让收入实际支出525.89亿元,完成年度计划90.30%,节余283.02亿元。审计结果表明,深圳市国有土地使用权出让收支管理总体规范,土地出让收入增加较多,预算执行情况较好,土地出让模式进一步优化,建立了以标定地价为核心的地价体系,完成了城市更新、产业用地审批、规划土地监察执法等领域“强区放权”改革,一批重大产业项目用地得到了重点保障。审计发现的主要问题有:

  (一)土地整备资金沉淀较大。深圳市开展土地整备工作以来,截至2016年底,市财政委累计支付各区(新区)土地整备资金184.99亿元,各区(新区)、街道实际支出土地整备资金129.06亿元,滞留资金55.93亿元。主要原因是土地整备资金支付环节多,土地整备进度存在较大不确定性,土地整备项目长期不办理决算,结余资金未作清理等。

  审计要求市土地整备局加强对各区(新区)土地整备项目决算的监督工作,组织各区(新区)按要求完成土地整备项目决算;要求市财政委和市土地整备局对各区(新区)、街道办滞留的土地整备资金进行清理,统筹结转资金管理使用。

  (二)个别企业通过股权变更转让产业用地缺乏监管。符合产业发展导向的产业项目在深圳获得产业用地时享受地价政策优惠。审计发现,深圳市汽车经销商商会会员单位组建的公司作为唯一竞买人以底价20.58亿元竞得南山区物流用地90532.88平方米,竞得土地两个月后完成该公司98%股权的转让,在无偿获得约2万平方米仓库及物流用房的使用权和收益权后完全退出项目开发建设和经营管理。上述行为违反了《土地出让合同》的约定,有关主管部门存在后续监管不严的问题,不利于实现产业发展目标和保障产业发展质量。

  审计已将上述事项移送市经贸信息委处理,要求该委牵头组织相关部门根据产业发展监管规定,采取措施对转让产业项目和产业用地行为加强监管,堵塞漏洞。

  (三)城市更新项目总体进展较慢。2010年至2016年深圳市共批复城市更新单元计划588个。审计发现,有288个更新单元计划未完成规划,其中从批准更新单元计划起超过5年的有85个;有406个更新单元计划未完成土地出让,其中从批准更新单元计划起超过5年的有139个。

  审计要求市规划国土委督促和指导各区(新区)做好清理城市更新单元计划的工作,梳理调整一批久拖不决的更新项目,推动城市更新工作有序实施。

  六、国有资本和国有企业审计情况

  市审计局审计了2016年度深圳市本级国有资本经营预算执行情况和深圳市投资控股有限公司等10家市属国有企业,涉及国有资本经营收益的有关事项。审计结果表明,2016年度深圳市本级国有资本经营预算执行情况良好,建立了国有资本经营预算调入一般公共预算机制,调入公共预算8.40亿元、占实际支出13.86%,推动国有资本经营收益更多用于保障和改善民生。截至2016年底,深圳市属国企总资产首次突破万亿元大关,达10,956.86亿元,比上年增长7.16%;净资产6,239.38亿元,增长17.00%;国有净资产4,826.71亿元,增长21.23%;营业收入1,492.95亿元,增长9.15%;上缴税金271.49亿元,增长4.84%;全年实现利润总额341.42亿元。在全国37个省级监管企业系统中,市属国企总资产排名第十四,利润排名第四,成本费用利润率居第一,实现了“十三五”的良好开局。审计发现的主要问题有:

  (一)自主创新奖励扶持资金管理制度不完善。审计发现,《深圳市国资委对市属企业自主创新奖励扶持暂行办法》(深国资委〔2012〕114号)和《关于促进市属国有企业创新发展的若干措施》(深国资委〔2016〕64号)均未对认定标准、等级确定、奖励金额、资金监管等内容作出明确规定。2016年,市国资委在国有资本经营预算中安排自主创新奖励扶持资金3,000万元,共奖励项目54项,审计发现个别项目未经参与评选直接给予奖励。

  自主创新奖励扶持资金自2017年起还将连续5年每年从国资预算中新增1亿元。市审计局要求市国资委尽快制定明确的扶持办法或实施细则,确定详细可操作的评比标准、奖励标准,并规范奖励支出,杜绝项目奖励随意性。同时,建立对奖励资金的使用跟踪和绩效考评的监督机制并加快贯彻落实。

  (二)市属国有企业异地投资项目利润总额下滑。本次审计调查了10家市属直管企业的股权投资情况。截至2016年底,10家直管企业共有625个投资项目,其中国内异地投资项目205项,投资总额256.09亿元,净利润总额51.12亿元,受投资所在地经济环境变化、企业投资成本费用加大、管理水平有待提高等因素影响,在异地投资项目增加13.89%、投资总额增加的情况下,利润总额较2015年的55.79亿元下滑8.37%,有的项目2015—2016年度亏损达1.22亿元。此外,审计发现部分项目的可行性研究报告存在投资项目漏项,对项目运营估计不严谨,对投资风险估计不足,投资项目建设、运营、租售情况与可研报告相差较大等问题。

  审计要求市属国有企业加强对异地投资项目的可行性研究和风险评估,严格执行项目后评价制度,加强投资决策监管和责任追究,审慎选择投资合作伙伴。同时,审计建议市国资委加强对市属国有企业异地投资的监管和指导,落实重大项目终身负责制度,强化责任追究,切实履行国有资产出资人职责。

  (三)资产股权核算不完整。深圳市投资控股有限公司(以下简称市投控公司)将全资企业中国深圳对外贸易(集团)有限公司实行债转股改制,改制后持股29.91%,但是仍有已确定为市投控公司资产2.90亿元未体现为股权;还有未纳入债转股范围、应归属市投控公司的土地、房产出租收益5,549.98万元和财政划转历史债权2,307.81万元未记账反映;仍有22项土地房产及产生的收益等资产未确权,没有纳入债转股范围,也未及时建立管理台账,存在国有资产流失风险。审计期间,市投控公司已根据审计意见建立了相关的资产管理台账。

  2016年底市投控公司有67家直属企业,其中33家划转企业长期没有入账,也没有纳入并表范围,总资产29.70亿元、净资产18.23亿元,会计核算不完整。审计期间,市投控公司已增加长期股权投资和资本公积共计12.30亿元。

  审计要求市投控公司继续处理企业改制后的遗留资产,进一步主张股东权益,如实会计核算,抓紧追收债权,确保市属国有资产安全。

  七、政府投资项目跟踪审计情况

  2016年,深圳市本级政府投资计划总规模480亿元,涉及800个政府投资项目,资金来源为市本级一般公共预算405亿元、国土基金67.68亿元、专项资金7.32亿元。主要投向:一是全面加快实施深圳大学附属医院、哈尔滨工业大学深圳校区扩建、市第八高级中学等公共服务领域项目建设,安排投资92亿元,占比19.17%。二是加快推进茅洲河流域水环境综合整治、坪山河流域水环境综合整治等生态文明项目建设,安排投资95亿元,占比19.79%。三是全面推进轨道交通5号线二期、市东部过境高速公路连接线、坂银通道等城市交通基础设施项目建设,安排投资259亿元,占比53.96%。四是持续推进地质灾害整治、莲塘口岸、现有消防装备更新补充等社会综合治理领域项目建设,安排投资23亿元,占比4.79%。五是完善战略性新兴产业重点园区配套建设,安排投资8亿元,占比1.67%。

  2016年7月至2017年6月,市审计局共对轨道交通、水环境整治等310个政府投资项目进行了跟踪审计,审计金额203.69亿元,审定金额199.17亿元,核减4.52亿元,核减率为2.22%。核减金额主要构成为:因工程量不实等核减1.77亿元,占总额的39%;因材料价格偏高、综合单价有误等价格不合理核减1.40亿元,占总额的31%;按政策性规定、合同条款等应下浮未下浮核减0.41亿元,占总额的9%;因施工措施费、管理费等费用计取不当核减0.77亿元,占总额的17%。审计结果表明,市本级政府投资项目基本能遵循基本建设程序,基本能遵守招投标法规等相关规定,建设规模和工程造价基本能控制在投资计划确定的建设目标内,会计核算和财务管理较规范。审计发现的主要问题有:

  (一)前期工作不到位造成投资失控。个别建设项目的概算编制、设计等前期工作中存在失误,造成概算突破,导致投资失控。一是设计单位编制的项目概算不严谨。如葵涌环城西路新建工程项目2010年和2016年概算由同一家设计单位编制,该项目丰树山跨线桥在新设计方案较原方案桥梁长度减少265米、桥跨形式未变的情况下,桥梁钢筋工程量和混凝土工程量反而增加,相应增加工程造价1,580万元。二是设计失误导致较大变更。如宝荷医院因设计单位考虑不足,建筑及装饰工程设计变更增加投资1,007万元;该项目在概算第一次调整后仍存在较大设计失误,导致地下室等工程施工图设计与初步设计存在较大偏差,增加投资799万元。

  对于上述问题,审计已分别移送市发展改革委、住房建设局追究相关单位责任,同时建议建设单位加强对设计单位的管理,并与使用单位充分沟通协调,严格执行计划主管部门批复的项目总概算及其中的分项概算,切实推行限额设计,控制项目造价。

  (二)项目施工超合同工期问题较突出。审计期间,市审计局共完成184份建筑安装工程结算审计报告(不含设备采购、咨询服务、监理、检测等结算),有97份结算审计报告揭示了实际施工工期超合同工期的问题,占完成总数的52.7%。如,深圳市大鹏半岛水源工程—东涌水库工程项目第四标段工因征地拆迁滞后,延期1962天完成;羊台山森林公园石岩入口片区环境综合整治工程项目绿化提升工程因与羊台山综合开发项目冲突而停止施工,延期823天完成。

  审计建议各建设单位要认真做好项目前期工作,科学谋划,充分听取各方面意见,为项目的顺利推进打下坚实基础;统筹协调,扎实推进工程建设,按照项目合同要求做好各项工作。

  (三)工程建设施工管理不规范。市审计局对茅洲河(宝安片区)水环境综合整治工程等36个水务基础设施项目进行了审计,审计金额合计19.41亿元,审计核减0.76亿元,涉及工程量多计、单价偏高。审计发现,茅洲河流域(宝安片区)水环境综合整治工程施工合同约定分包商管理实行核批制度,仍有8个标段未经建设单位审批,通过签订劳务分包协议进行分包,金额合计约13.60亿元;个别建设费用核算不合规,宝安区环水局在2016年部门预算中列支建设单位管理服务费2,000万元。

  审计要求建设单位规范建设施工管理,监督承包人规范分包合同内容,严格按合同规定履行分包审批程序;严格执行基本建设财务管理规定,保证建设成本核算的真实和完整。

  (四)建设项目未完成专项验收即投入使用。审计期间内,市审计局对101个公共服务等领域建设项目进行了审计,审计金额合计43.37亿元,审计核减0.76亿元,涉及工程量多计、单价偏高。审计发现,南方科技大学校区建设工程(首期)项目于2013年9月交付使用,但截至2017年6月底,规划、环保等两项专项验收尚未完成,影响项目竣工验收和产权登记。主要原因是规划验收测绘的建筑面积超出规划许可建筑面积,环保专项验收至审计结束时仍在申请之中。

  审计要求建设单位重视项目专项验收工作,积极与相关主管部门沟通,加快完成规划、环保等专项验收工作。

  以上审计事项(不含政府投资项目跟踪审计)共涉及资金5,918.12亿元,出具审计报告23份,提出审计意见和建议190条,出具审计决定书10份、涉及问题金额4.90亿元;政府投资项目跟踪审计共审计310个项目,涉及资金203.69亿元,发出审计报告和审计建议函423份,审计核减4.52亿元。以上共发出移送处理书21份,移送违法违规问题线索32起,涉及金额1亿元。针对以上审计发现的问题,被审计单位高度重视,采取措施做好整改工作,截至2017年6月底已整改113个问题、涉及金额59.30亿元。下一步,被审计单位将继续整改,并将在审计结束后的三个月内向市审计局报送整改情况。市政府将在市人大常委会审议后,部署落实整改,四个月内向市人大常委会报告整改情况。

  八、加强财政管理的意见建议

  (一)努力构建改革发展合力。针对各职能部门之间对个别重大改革事项、重点资金监管、重点民生工程缺乏联动协作的情况,建议市政府结合推进“放、管、服”改革,加强跨部门、跨区域之间的组织协调和信息数据共享,健全完善联动工作机制,合力解决简政放权、产业转型升级、城市更新等方面遇到的困难和问题,强化政府引导基金、社保基金等重大资金的监督管理,加快政府投资项目建设进度。

  (二)进一步提高财政管理水平。各级预算单位要加强预算执行管理,严格执行各项费用开支标准,及时盘活存量资金,做到规范运作,提高效益。各级财政部门要进一步优化财政支出结构,切实履行预算执行动态监控职责,加强对预算单位财政资金支付情况的实时监督,坚决查处预算执行不作为、慢作为问题。

  (三)加强国有企业和国有资本监管。贯彻落实中央深化国有企业和国有资本审计监督的有关意见,完善审计监督体制机制,积极利用大数据分析手段,对国有企业、国有资本和国有企业领导人员履行经济责任情况实行审计全覆盖,加强对国有企业异地投资特别是境外投资的监管力度,推进国有企业深化改革,促进国有企业做强做优做大。

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