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报告及解读

深圳市2017年度绩效审计工作报告

信息来源:市审计局 信息提供日期:2018-01-12 视力保护色:

——2018年1月在深圳市第六届人民代表大会

常务委员会第二十二次会议上

市人大常委会:

  受市政府委托,现向市人大常委会报告深圳市2017年度绩效审计工作情况,请审议。

  一、基本情况

  按照《深圳经济特区审计监督条例》的规定,市审计局2017年紧紧围绕市委、市政府的中心工作,按照开展“城市质量提升年”的决策部署,组织开展了城市质量提升专题绩效审计,全力推动打造“深圳质量、深圳标准”,努力争当“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”尖兵。本年度城市质量提升专题绩效审计主要关注:一是教育发展方面。按照学前教育、中小学教育、高等教育三个阶段选择绩效审计项目,具体包括2014至2016年度学前教育专项资金绩效情况、民办教育财政扶持资金绩效情况、公办高中建设投入情况、香港中文大学(深圳)(以下简称“港中大(深圳)”)运营管理情况。二是资源环境方面。深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念,组织对治水提质2016至2017年度建设计划执行情况开展跟踪审计,并对光明新区管委会、福田区梅林街道办事处、盐田区盐田街道办事处自然资源管理情况进行审计。三是社区养老服务方面。结合深圳市积极发展养老等社会事业、扩大优质养老服务供给的要求,对全市社区养老服务情况进行绩效审计调查。四是人才扶持方面。按照深圳市建设现代化国际化创新型城市和国际科技、产业创新中心的目标定位,以及实行人才扶持战略的有关要求,选择2014至2016年人才专项资金使用情况进行绩效审计调查。五是交通建设方面。深入贯彻落实《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及东进战略,组织对东部重大交通基础设施建设情况进行专项审计调查。

  市审计局本年度安排的其他审计项目也高度关注城市质量提升工作,积极向绩效审计延伸,分析评价资金管理使用和项目建设运营的经济、效率和效果,深入揭示存在问题,提出改进工作的意见建议。各区(新区)审计局2017年按计划组织开展了15个绩效审计项目,围绕城市质量提升主题,关注教育发展、资源环境、产业扶持等领域,审计工作情况分别向同级人大报告。本年度绩效审计工作报告共反映五个方面39个问题,市审计局已出具审计报告,分别做出审计处理,有关单位正在落实整改或调查处理之中。

  二、教育发展项目绩效评价

  (一)项目情况。

  学前教育方面。重点审计了2014至2016年市教育局、财政委、市投资控股有限公司等单位贯彻执行学前教育政策、管理专项资金绩效等情况。2014至2016年,全市共安排学前教育专项资金37.95亿元。截至2016年底,全市共有1579所幼儿园,其中公办幼儿园70所,普惠性幼儿园986所,班级总数1.51万个,在园儿童约46.33万人,全市教职工6.8万人,专职教师3.3万人。

  中小学教育方面一是民办教育方面。重点审计了2014至2016年市教育局管理的民办教育发展专项资金的绩效情况。2014至2016年,全市共安排民办教育发展专项资金42.63亿元,使用了43.18亿元。截至2016年底,全市共有中小学689所,在校学生约130.73万人,其中社会力量办中小学(以下简称民办学校)246所,在校学生51.02万人,占39.02%。二是公办教育方面。重点审计了2014至2016年公办普通高中和特殊学校建设项目计划执行、建设管理、校舍安全等情况。2014至2016年,全市公办普通高中和特殊学校建设项目共50个,计划总投资91.14亿元。截至2016年底,我市已建成投入使用高中阶段教育学校共100所,其中普通高中76所(完全中学25所,高级中学21所,十二年一贯制学校30所),中等职业学校24所。在校人数共19.88万人,其中普通高中在校生人数12.42万人(公办普通高中43所,在校生人数9.31万人),中等职业学校在校生人数7.46万人。

  高等教育方面。审计了港中大(深圳)运营管理情况,重点抽查了2014至2016年市财政拨入港中大(深圳)资金使用和学校运营管理情况,部分事项延伸审计至2017年7月底。2014年至2017年7月底,学校收入共计11.97亿元,其中财政补助收入8.17亿元,事业收入3.2亿元,其他收入6059万元。学校支出共计6.02亿元,其中财政补助支出2.08亿元。学校实际录取3329人,其中本科生2699人、研究生630人;实际在校人数3079人,其中本科生2635人、研究生444人。

  (二)总体评价。

  学前教育专项资金方面。深圳市于2012年设立学前教育专项经费,制定了相应的使用管理办法,并按要求将2011年新开征的地方教育附加专项经费,用于发展学前教育。自实施学前教育发展行动计划以来,学前教育财政投入逐年增长,从2011年占财政性教育经费的1.43%,提高至2016年的4.29%,以普惠性幼儿园为主体的学前教育公共服务体系基本建成。一是“入园难”问题有所缓解。2016年公办及普惠性幼儿园比例提高至66.88%,学前教育规模持续增长。二是“入园贵”问题得到缓解。2016年全市学前教育成本政府分担比例约为16%,其中普惠性幼儿园的分担比例约为32%,初步建立起政府与家庭合理分担学前教育成本的机制。三是学前教育规范管理有所改善。全市规范化幼儿园比例从2013年至今保持在97%以上,市一级以上幼儿园比例从2011年的22%上升至2017年的47%。学前教育保教人员待遇保障机制初步建立,资助建立了17个学前教育名师工作室,实施了家园共育公益指导计划。

  民办教育发展专项资金方面。深圳市、区两级政府认真贯彻落实相关法规、政策,将民办教育管理纳入了教育发展规划,出台了《深圳市民办教育发展专项资金管理办法》及《深圳市民办学校义务教育阶段学位补贴试行办法》、《深圳市民办中小学教师长期从教津贴实施办法(试行)》、《深圳市民办教育发展专项资金奖励和资助项目实施细则》,即“1+3”文件。依法设立了民办教育发展专项资金,对民办学校予以财政资助。一是惠学生。2014至2016年发放学生义务教育阶段学位补助25.96亿元,占60%,2014至2016学年度共补助111万人次。二是惠学校。2014至2016年发放学校教学设施、设备补助9.92亿元,占23%。三是惠教师。发放教师长期从教津贴4.2亿元,占10%;用于奖励评比等支出2.79亿元,占6%;教育培训支出2989万元,占1%。不断培育优质、特色民办学校,民办教育发展环境得到进一步改善。

  公办高中建设投入方面。深圳市2014至2016年度公办普通高中和特殊学校立项建设项目共50个,新建校舍总建筑面积185.94万平方米,计划总投资91.14亿元。截至2017年9月,已完工项目20个、在建项目13个、前期项目17个,计划新建普通高中学位50350个、特殊学校学位960个、职业高中学位300个,已建成普通高中学位17400个。新增普通高中7所,比2013年增加普通高中招生数2978人,深圳市高中教育普及率居国内城市前列。14所公办普通高中学校体育场馆对市民开放,教育资源社会共享机制正在形成。

  港中大(深圳)运营管理方面。港中大(深圳)2014至2017年积极借鉴香港中文大学多年的成熟发展经验及理念,实行理事会领导下的校长负责制,制定了《香港中文大学(深圳)章程》,建立了多项较为规范的内控制度,聘请了世界各地的著名教师,实行了先进的书院制管理,与一些世界级名校建立了良好的交流互动关系,创办初期取得了较好成绩,开创了中外合作办学的新模式。

  (三)主要问题。

  1.资金投入和项目建设与目标要求有差距。一是学前教育专项资金方面。由于公办及普惠性幼儿园设立不足、规划幼儿园建成率低,2015、2016年全市学前教育财政投入分别为13.25亿元、17.42亿元,占财政性教育经费总投入的3.88%、4.29%,未达到2015年就要达到5%的政策目标。审计发现,深圳市2010-2020年法定图则中规划了幼儿园1560所,目前已建成503所,占比仅为32%。通过对卫星图像判读,近50所幼儿园规划用地已被占作它用,影响了规划幼儿园的建设进度。二是公办高中建设投入方面。我市《实施十二项重大民生工程总体方案》基础教育工程中,新建和改扩建普通高中项目共15所,要求2017年底完工10所、开工5所、新增普通高中学位2万个,目前已完工8所,建成学位1.68万个,已开工4所,处于建设前期阶段3所。在上述已建成的1.68万个学位中,共有高一学位5600个,2017年投入使用的高一学位有3822个,占可供高一学位的68.25%,建成学位未及时全部投入使用。元平特殊教育学校高中部综合楼建设项目,因存在历史遗留用地问题,导致影响工期,未能实现2016年投入使用的目标。深圳市第二特殊教育学校已列入《深圳市社会事业发展“十二五”规划》(深府〔2011〕179号),但因选址和用地问题至今无法落实,影响了特殊教育学校的建设工期。

  2.资金统筹管理分配与教育实际需求有脱节。一是学前教育专项资金方面。审计发现,部分民办幼儿园存在面积不足、设备不齐的问题,学前教育专项资金在提升民办幼儿园办园条件、减轻办园负担等方面投入不足。2014至2016年,获得财政补贴最多的50家民办幼儿园多为普惠性幼儿园,获得补贴合计7713.61万元,每所平均获得154.27万元。而获得财政补贴最少的50家幼儿园,大多存在园舍陈旧、设施简陋等问题,获得补贴合计31.32万元,每所平均仅获得0.63万元。二是民办教育发展专项资金方面。审计发现,该专项资金由市财政委简单地按照已分配各区教育费附加的18%提取,并未结合民办学校、学生实际数量进行提取和再分配的精细化管理。其中,市教育局只负责一所市属民办小学所需资金及全市民办中学教师培训等方面的支出申请,2014至2016年所提取的市本级专项资金9.03亿元,仅使用了6856万元。盐田区无民办学校,但市财政委仍按教育费附加的18%提取专项资金2405万元。

  3.专项资金拨付后未按规定管理使用一是学前教育专项资金方面。审计发现,2所普惠性幼儿园以购置钢琴名义涉嫌骗取财政补贴资金23.85万元。1所普惠性幼儿园培训补贴资金支出不规范。1所普惠性幼儿园与股东关联公司以往来款名义挪用办学经费。二是民办教育发展专项资金方面。2015年拨付民办中小学设备设施一次性补助9.16亿元,审计抽查了76所学校的使用情况,至2016年底使用率仅为15.5%。2016年拨付民办中学教师培训经费1403万元,审计抽查了两个行政区的使用情况,使用率仅为12.13%、7.20%。2015年石岩公学等个别民办学校存在虚报班数多领中小学民办设备设施专项补助的情况。

  4.公办高中改扩建和老旧校舍未及时改造存隐患。部分学校违规改扩建校舍新增安全隐患。如深圳市第三高级中学于2005年建成投入使用,截至2016年底仍未申请规划竣工验收。期间,该校未经批准在校园范围内违规加建校舍5604.3平方米,未通过国土规划部门和消防验收,存在安全隐患。审计发现,2009年建筑安全鉴定机构对深圳市元平特殊教育学校等5所高中的35个建筑物或构筑物,进行了结构安全性检测鉴定。市住房建设局对鉴定结论进行评审,出具了35个建筑物或构筑物“应立即处理使用(加固)或整体拆除”的处理意见。截至2017年8月,除深圳中学7座建筑物已经拆除正在重建施工外,其余28个建筑物或构筑物仍未及时整治,存在安全隐患。

  5.港中大(深圳)内部控制不完善一是未严格执行政府采购制度。2014年至2017年7月,该校使用财政资金自行集中采购项目68个,其中达到政府采购标准而未进行政府采购的项目有52个,涉及金额1.31亿元。二是自行集中采购制度存在漏洞。由于学校未建立评审专家库、招标信息的公示或披露渠道单一、缺乏足够的供应商资源等,学校自行集中采购项目部分中标价与市场价相比偏高。三是校长基金管理不规范。校长基金管理委员会未对经费使用、资助项目开展情况进行绩效自评,也未按规定将年度校长基金使用情况及绩效自评报告,报市教育、财政部门备案。

  (四)审计处理情况。

  1.关于资金投入和项目建设与目标要求有差距的问题。学前教育专项资金方面。审计要求,市教育局进一步完善学前教育发展顶层设计,会同市财政委及各区政府、新区管委会出台优化学前教育资源配置、公办民办并举等相关政策,进一步明确和强化市区两级政府主体责任。市教育局要按照《深圳市第五轮市区政府投资实权划分实施方案》(深府〔2017〕14号)相关要求,坚持流入地政府管理为主、普惠性幼儿园为主的原则,会同各区政府、新区管委会落实《适度发展新型公办园促进深圳学前教育普惠优质多样化发展实施方案》提出的,未来3至5年幼儿园建设任务。公办高中建设投入方面。审计要求,各级政府和规划国土等部门,高度重视解决学校建设用地问题,平衡产业用地、经营性用地和学校建设用地安排,优化学校选址,切实解决学校改扩建中存在的土地历史遗留问题,减少落地困难,解决推进不利等问题。教育主管部门要结合我市适龄人口快速增加、异地高考政策变化等因素,科学规划公办高中建设,已建学位及时投入使用。各级政府和有关部门切实重视特殊教育学校建设,严格落实责任,对标国际先进加快建设特殊教育学校。

  2.关于资金统筹管理分配与教育实际需求有脱节的问题。学前教育专项资金方面。审计要求,市教育局和市财政委健全完善学前教育财政投入机制,优化普惠性幼儿园财政资助方式,研究制定对高价幼儿园和低收入群体幼儿的补贴和资助调整方案,把有限的财力投入到学前教育薄弱环节,提高城市基本公共服务能力,确保学前教育健康发展。民办教育发展专项资金方面。审计建议,修订完善《深圳市民办教育发展专项资金管理办法》,强化业务主管部门及财政部门管理责任,改进专项资金提取分配方式,进一步提高专项资金预算及计划安排的科学性。

  3.关于专项资金拨付后未按规定管理使用的问题学前教育专项资金方面。审计已将相关事项移送有关部门,并责成市教育局对问题进行整改或依法处理。市教育局要构建切实有效的学前教育治理体系,完善学前教育信息化系统,强化对财政性补助资金绩效的监管,提高民办幼儿园办学水平。民办教育发展专项资金方面。审计要求,市教育局进一步加强民办教育发展专项资金的预算与计划管理,统筹考虑单位部门预算与专项资金支出安排,减少经费闲置沉淀。审计责成,市教育局组织各区(新区)教育局对相关学校违规行为依法处理,追回虚报班数多领的补助经费,责成未按规定使用专项资金的民办学校进行整改。审计建议,市教育局进一步加强对民办学校的信息化管理,整合现有的学籍管理系统与学位补贴申报系统、各区(新区)民办教师管理系统等,加强教育基础信息的共享利用,加快专项资金审核与拨付进度,减少资金流转环节,提高专项资金使用效益。

  4.关于公办高中改扩建和老旧校舍未及时改造存隐患的问题。审计建议,市教育局牵头相关部门,研究制定校舍改造的具体管理办法,解决该类工程报建、监管等问题。教育部门应加快老旧危险校舍的改造进度,加强学校改扩建工程管理,建立责任追究制度,严禁学校未经批准违规改建、扩建。

  5.关于港中大(深圳)内部控制不完善的问题。审计已将港中大(深圳)未严格执行政府采购制度事项移送相关部门处理。港中大(深圳)要制定科学的采购制度,借助政府采购部门相关资源,规范采购行为。同时,加强内部管控,严格按要求管理校长基金项目,完善项目绩效评价体系。

  三、资源环境项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对各区政府、新区管委会、市水务局、水务集团等相关单位,开展的深圳市治水提质2016、2017年建设项目的情况进行跟踪审计调查。2016年,全市共安排治水提质工程项目463个(2016年8月调整为461个),计划完成年度投资132.66亿元。2017年,共安排治水提质新建、续建工程项目486项,计划完成年度投资190亿元。与此同时,市审计局结合领导干部自然资源资产离任审计试点,组织对光明新区、福田区梅林街道、盐田区盐田街道的自然资源资产管理情况进行了审计,重点关注土地、森林、水等自然资源和相关生态环境保护情况。

  (二)总体评价。

  治水提质方面。我市成立了深圳市治水提质指挥部,逐步完善了工作机制、实施方案、考核标准、建设计划管理制度,治水提质工作管理体系基本形成。截至2016年底,15条主要河流中有10条水质改善,36条(45段)黑臭水体中有14段不黑不臭。防洪排涝能力明显提高,有效应对了49场强降雨和“妮妲”、“海马”等超强台风吹袭,全市无重大灾情和人员伤亡。截至2017年9月,2016年、2017年全部治水提质项目均已启动,其中已完工131个,已开工440个,共完成投资216.9亿元;敷设污水管网2186.1公里,超额完成2016年建设任务,提前完成市治水提质工作简报和工程进度安排要求的“9月底前新建750公里”的目标。

  自然资源资产管理方面。光明新区管委会、福田区梅林街道办事处、盐田区盐田街道办事处深入贯彻落实中央生态文明建设方针,建立健全自然资源资产管理和生态环境保护制度,加大了对土地、水、大气等自然资源资产的管理力度,着力提升城区生态环境品质。其中,光明新区管委会全方位推进国家“新型城镇化试点”、“海绵城市试点”、“绿色生态示范城区”、“绿色建筑示范区”、“低影响开发雨水综合利用示范区”、“循环化改造示范试点园区”等示范区建设,成立了国有土地监管中心,对生态控制线、耕地等重点区域实施了重点盯防。福田区梅林街道办事处成立了耕地保护专项工作小组和河长制工作组等,保护辖区内耕地和水库河流水环境安全。盐田区盐田街道办事处2013至2016年共有5个社区被评定为“广东省宜居社区”,2个小区获“深圳市节水型居民小区”称号,5个小区被授予“深圳市优质饮用水达标小区”称号,创建了39个排水达标单位(小区)。

  (三)主要问题。

  1.部分单位未能完成治水提质年度投资目标。审计发现,受征地拆迁难、管线迁改难等因素的影响,市水务局、水务集团、宝安、龙华、坪山区政府、光明新区管委会等单位,未完成2016年度治水提质建设项目投资计划(详见下图)。光明核心片区污水支管网工程2016年计划完成32.5公里,实际完成16.5公里。龙华污水处理厂龙华片区污水支管网二期工程,因排水管材质量鉴定问题只完成总工程量的30.8%。延伸审计发现,全市治水提质工程项目2016年下半年至2017年底产生弃土约2700万方,但我市渣土受纳场库容已基本饱和,多个区反映工程弃土无出路。由于治水提质项目建设给周边居民日常生活造成一定影响,个别项目出现居民集体反对,邻避效应对施工建设产生阻碍。

  2.治水提质黑臭水体治理工程工期滞后。截至2017年9月底,我市45段黑臭水体中已整治27段,其余18段正在加快整治。目前,上述45段黑臭水体中仍有13段轻度黑臭、18段重度黑臭,黑臭水体治理工作形势依然严峻。审计发现,由于用地手续未能及时办理、汛期难以在河道内正常施工、工程设计考虑不充分等情况,26段黑臭水体工程工期滞后,其中双界河水环境改善工程原计划2017年4月完工,现调整为2018年2月底,截至2017年8月完成总体形象进度78%。

  3.部分新建管网未经验收即投入使用。为确保新建污水管网建设质量,按照我市相关要求,新建管网需内窥镜检测合格后,方可竣工验收。审计抽查了11个项目、污水管道313.38公里,其中完成内窥镜检测的管道137.53公里,检测率为43.89%,10个项目存在已建成管道未经验收即投入使用的情况。另外,部分项目施工单位存在施工资料不齐全、未按图施工、使用现拌砂浆等不规范行为,个别监理单位存在人员资质管理、文件编制不规范等问题。

  4.林地资源资产未按规定管理。审计发现,光明新区2016年林地面积减少了84.38公顷,其中25.77公顷取得省级林业主管部门《使用林地审核同意书》,58.61公顷未经林业主管部门事前审批而占用,如南方电网滇西北至广东特高压直流配套工程占用林地26.7公顷、茅洲河综合整治工程占用林地12公顷。梅林街道辖区福龙路两侧林地长期存在违章搭建、开垦种地、生火做饭、私宰生猪等行为,严重破坏林地资源和周围生态环境,梅林街道办事处多次整治,但乱搭建问题整治不彻底,不利于林地生态景观的恢复。审计还发现,截至2016年12月底,盐田街道办事处森林防火物资仓库内120箱灭火弹处于过期状态,未及时更换。梅林街道办事处防火物资储备不充足,主要灭火工具为打火把、灭火水枪若干,未按照森林防火工作预案配足防火用车、防火器具,未配备灭火弹。

  (四)审计处理情况。

  1.对于部分单位未能完成治水提质年度投资目标的问题。审计建议,市、区两级相关部门切实简化迁改方案审批流程,搭建平台协调各权属单位开辟迁改绿色通道。系统解决施工弃土问题,在确保工程功能前提下,通过优化竖向设计、微地形塑造等手段,就地平衡土方。同时,加快我市12座余泥渣土受纳场工程规划建设,重点对接协调东莞、中山两市的土方消纳工作。加强邻避效应协调工作,做好宣传引导,及时消除社会影响。

  2.对于治水提质黑臭水体治理工程工期滞后的问题。审计建议,进一步充分发挥河长制作用,加强统筹协调,依靠各成员单位贯彻落实协作联动机制、统筹协调机制、河长工作会议制度、定期巡查制度、日常督查督办机制等措施,强化考核问责,聚焦重点项目,强力推进黑臭水体治理项目进度及相关工作。

  3.对于部分新建管网未经验收即投入使用的问题。审计要求,建设单位和管道检测单位加强沟通,加快管道内窥镜检测进度,同时要严格执行《建设工程质量管理条例》相关规定,确保工程验收合格后再投入使用。各监理单位要严格按照合同、《建设工程监理规范》等相关要求,加强人员资质、监理行为管理,依法依规开展监理工作。施工单位要严格按照设计文件及施工验收规范等相关要求,精心组织施工,完善工程资料,确保工程质量。

  4.对于林地资源资产未按规定管理的问题。审计要求,光明新区管委会切实加强自然资源资产管理,严格执行林地、绿地等自然资源占用审批手续,对减少的生态公益林及时进行占补平衡,同时严肃查处打击破坏林地资源的行为。审计责成,梅林街道办事处对福龙路两侧林地违章搭建窝棚进行彻底整治,并将残留杂物运离林地,加强后续管理。审计责成,梅林、盐田两个街道办事处加强森林防火物资管理,配足森林防火灭火储备物资,加强林地巡查,定期开展森林防火演练、“三防”安全演练。

  四、社区养老服务项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对2011至2016年深圳市社区养老服务绩效情况进行了专项审计调查,重点调查了全市各街道、社区老年人日间照料中心(以下简称照料中心)的建设和运营情况。截至2016年底,深圳市60岁以上户籍老年人口26.34万,占407.09万户籍人口的6.5%。按照《深圳市人民政府关于加快发展老龄服务事业和产业的意见》(深府〔2013〕54号)相关要求,针对人口老龄化趋势,我市提出“到2015年每个街道至少建成1家老年人日间照料中心”的目标,要求民政部门和各级政府全面推进以老年人日间照料中心为核心的社区养老服务体系建设工作。

  (二)总体评价。

  深圳市从2011年起着力打造具有深圳特色的社区养老服务模式,探索建立以生活照料、配餐就餐、医疗康复为主要功能的社区老年人日间照料中心示范点。陆续出台相关工作实施方案及管理规范,加大政策引导和支持,对照料中心建设和运营推出各项补贴和奖励措施,加大资金支持力度。2011至2016年,市福利彩票公益金和各区(新区)财政资金分别投入2500万元、1.29亿元用于资助照料中心租赁、装修、购置设备和运营。积极引入专业机构和社会资本,53家公办民营的照料中心大部分通过招标方式引入专业机构运营。截至2016年底,全市59个街道办事处(未包括2016年分拆后设立的街道办事处)共挂牌90家照料中心,提供床位1878张,完成了“每个街道至少建成1家老年人日间照料中心”的目标任务。

  (三)主要问题。

  1.照料中心主要服务功能尚未充分发挥。根据民政部《社区老年人日间照料中心建设标准》,照料中心主要为社区半失能老年人提供日间托养服务。审计发现,大多数照料中心主要开展的活动为文体娱乐活动,中心成为自理老年人的康娱活动场所,膳食供应、保健康复等服务占比很小,护理照料等主要服务功能尚未发挥。由于社区居民对日间托养的社区养老模式认识不足、照料中心覆盖范围有限、缺乏专业医护人员和急救设施等,截至2016年底,全市的老年人照料中心共提供床位1878张,签约老人335人,使用率仅17.84%,其中,全托老人300人,日间托养老人35人。

  2.照料中心配套政策不健全。2012年以来,福田等8个区(新区)相继出台了照料中心建设运营管理规范文件,但全市至今未出台统一的运营管理规范文件,各区政府、新区管委会制定的政策文件互有差异;坪山区政府、大鹏新区管委会至今未出台有关照料中心的规范文件。龙岗区政府未制定扶持政策,但已拨付辖区照料中心扶持资金540万元。由于缺乏规范、清晰、统一的政策,各区政府、新区管委会在照料中心建设、服务等方面存在差异,同等的财政资金投入并没有提供同样水准的公共服务,不利于社区养老服务的长久发展。审计发现,除托养、按摩、膳食外,目前照料中心大部分服务项目免费提供,全市有65%的照料中心无任何经营收入,运营主要靠政府补贴,持续经营堪忧。

  3.部分项目资助资金审核管理不严格。2011至2016年,市福利彩票公益金对全市照料中心发放了一次性启动经费2500万元,资助了6批39个项目。其中,市民政局放宽标准,对不符合消防合格条件的福田区园岭街道共享之家3H颐养复康中心、罗湖区南湖街道渔邨社区老年人日间照料中心、莲塘街道坳下社区老年人日间照料中心等3个项目批准了资助;对坪山区若家老年人日间照料中心超出申请额度给予资助,该中心开业以来基本无周边老人享受服务,2017年7月被消防部门责令关停,资助款100万元至今未使用。南山区明珠照料中心在选址已纳入城市更新改造范围的情况下,仍获南山区民政局审批,运营仅1年即因旧城改造停止营业,政府资助款80万元面临损失。

  (四)审计处理情况。

  1.对于照料中心主要服务功能尚未充分发挥的问题。审计建议,市、区民政部门依托居委会、老年人协会、社区党群服务中心等社区组织和资源,利用信息化数据和手段,建立健全社区养老服务需求评估体系和机制,根据地理位置、区域资源、经济基础、居民人口结构、老人生活方式等差异,均衡考虑眼前利益和长远预期,稳妥推进社区养老服务设施运营。

  2.对于照料中心配套政策不健全的问题。审计要求,市民政局及时总结近年来的社区养老服务实践经验,紧密结合具体实际,查漏补缺,建立健全照料中心建设和运营规范、服务质量标准和评价体系等配套政策,加强养老机构服务质量监管,引导、规范社区养老服务。坪山区政府、大鹏新区管委会要及时出台、完善照料中心管理相关规范文件。加快推进养老服务业“放管服”改革,对分散的资源进行功能性整合、网格化串联,建立有效的社区养老互助服务体系,盘活已有养老基础设施,推进资源共享,实现效益最大化。

  3.对于部分项目资助资金审核管理不严格的问题。审计要求,市民政局要建立统一机制,抓紧制定项目资助方案,严格遵照方案执行。同时结合实际情况,及时调整相应的项目资助方案,及时调出不符合条件的项目。加强后续管理,完善资金使用监督机制,对未按规定使用的单位严肃问责,依规处理。市审计局已出具审计决定,责令主管部门收回未使用的资助款项。

  五、人才扶持项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对深圳市2014-2016年度人才类专项资金使用绩效情况进行了专项审计。深圳市人才类专项资金共有高层次人才专项资金、产业发展与创新人才奖、海外高层次人才“孔雀计划”资金、人才安居工程资金、前海境外高端人才个税补贴等5大类。2014至2016年,人才类专项资金预算52.67亿元,实际支出49.6亿元。

  (二)总体评价。

  通过对人才实行购房租房补贴、生活补贴、创新创业资助、直接奖励、高层次人才医疗经费报销等人才类资金奖励资助政策,高层次人才在深圳扎根发展的数量不断提升,有效推进各领域技术和产业创新,提升了深圳的核心竞争力。2014至2016年,全市引进(认定)的杰出人才、领军人才、海外高层次人才、技能人才、大学生等各类人才48.06万人,其中引进(认定)“孔雀计划”人才共1542人,引进海外归国留学人员共21824人,认定高层次专业人才共3238人,引进市外人才(接收高校应届毕业生和引进在职人才)共45.18万人。

  (三)主要问题。

  1.资助项目指标完成情况与预期差距较大。2014至2016年,共引进并资助55个“孔雀团队”项目,财政资助以无偿资助或股权形式投入,项目按照约定应与财政资助匹配投入自筹资金。审计发现,上述项目应投入自筹资金18.74亿元,截至2017年8月实际到位8.34亿元,到位率44.51%,其中10个项目未投入任何资金,而财政已投入13.63亿元,导致财政资助独自承担风险。部分人才未按规定到位,3个“孔雀团队”的带头人未全职在深工作,19个团队的核心成员在深工作时间年均未达到 6 个月以上。审计还发现,2011年财政无偿资助6个“孔雀团队”项目共计1.9亿元,五年建设期结束后,2个项目的经济指标完成情况与预期和合同差距较大,实际销售收入、净利润、税收仅达到申报书或合同列明金额的0.31%—25%。

  2.资助项目评审存在未严格执行规定等问题。审计发现,海外高层次人才评审未严格执行专业评审小组人数由9人以上单数组成的规定,2016年度实际参加数学类、土木工程类、文化艺术类等人才评审小组的专家只有7人。审计还发现,“孔雀团队”评审专家库不能满足项目评审需要,进入专家库只需具备博士学位或本科以上学历及高级职称,入库的专家未按细分领域划分,也未对专家水平进行评估,实际评审时出现专家的专业领域与参评项目的内容差异较大的情况。如某生物医药领域的创新团队,9名评审专家中有2人的专业均不属于生物医药领域,另有2人未填写学历、职称等信息。

  3.资助审核系统未实现互联互通影响效率。发放租房和生活补贴需核查新引进人才户籍、社会保险缴纳、享受住房保障政策等情况。审计发现,享受住房保障政策情况信息系统目前处于调试核查、完善数据阶段,市人力资源保障局仍需专项向住房保障部门发函查询,核查平均天数(含文件交换时间)约40天。由于核查新引进人才享受住房保障政策未实现信息系统互联互通,人才补贴工作效率受到影响。

  (四)审计处理情况。

  1.对于资助项目指标完成情况与预期差距较大的问题。审计要求,市科技创新委严格按照评审办法及《深圳市海外高层次人才创新创业专项资金团队资助合同书》相关规定,加强对“孔雀团队”职责履行情况、项目进展情况、资金使用和自筹资金投入情况的监督管理,按年度进行检查,对不符合规定的项目或团队,及时采取措施,依法依规做出处理,确保“孔雀团队”资助取得相应社会经济效益。

  2.对于资助项目评审存在未严格执行规定等问题。审计责成,市人力资源保障局严格执行人才评审和奖励发放的规定,对2016年高层次人才评审专家人数不符合规定的补贴进行重新认定。审计要求,市科技创新委加强对科技业务管理系统的管理,按行业细分领域划分专家类别,完善专家选取的程序,对参与“孔雀团队”资助项目评审的专家进行资格认定,动态调整专家人员,积极吸纳国内外同行顶尖专家,组成评审专家库。

  3.对于资助审核系统未实现互联互通影响效率的问题。审计要求,进一步完善相关部门人才类资金奖励资助申报、审核、监管、验收等方面的规定和约束机制。市、区住房保障部门要加快完善享受住房保障政策信息共享平台的建设,加强部门协调,合理调配人力资源,提高新引进人才租房和生活补贴核查工作效率。

  六、交通建设项目绩效评价

  (一)项目情况。

  市审计局本年度对推进东部重大交通基础设施建设情况进行了审计调查,调查涉及市交通运输委、深圳华昱投资开发(集团)股份有限公司、深圳高速公路股份有限公司、深圳惠盐高速公路有限公司等被审计单位及有关单位。审计重点关注了40个建设项目的投资完成情况,涉及总投资725.56亿元,截至2017年6月底,累计下达投资计划312.28亿元(占计划投资总额43%),累计完成投资144.72亿元,累计投资完成率为46%。其中,2017年全年下达投资计划94.74亿元,上半年完成投资22.43亿元,投资完成率为24%。

  (二)总体评价。

  2015年以来,深圳市政府及各区政府、新区管委会贯彻落实东进战略,先后成立了东进战略领导小组,制定了协调推进机制。各建设单位相继出台多项落实战略的行动方案和项目表,采取多项措施积极推进东部基础设施项目建设。审计调查结果表明,各项目建设单位在工程管理、会计核算和财务管理方面均制定了相应的管理制度,内控制度较为健全,在执行基建程序、资金筹集和使用等方面基本符合要求,保证了基础设施项目建设的有序开展。实施东进战略以来,累计完成144.72亿元的基础设施建设投资,战略布局开局良好,为打通东部战略新通道、实现东进战略目标打下了坚实的基础。

  (三)主要问题。

  1.部分建设项目进展缓慢一是部分项目前期工作推进缓慢,涉及11个项目,总投资93.54亿元,如盐龙大道南段快速路工程计划于2017年开工建设,目前工程方案仍在编制中。二是部分项目管线改迁方案审批缓慢,涉及6个项目,总投资320.49亿元,如东部过境高速项目需拆迁改造14回主网电力线路和70余回配网电力线路,深圳外环高速公路深圳段需改迁110KV及以上电力线路16条,均在协调解决之中。三是大部分在建项目土地整备进度迟缓,涉及17个在建项目,总投资455.95亿元,如东部过境高速项目2017年6月底只完成88%的土地征收任务和43%的房屋拆迁任务。受项目进展缓慢的影响,上述项目投资完成率较低。截至2017年6月底,东部过境高速项目累计完成投资27.17亿元,投资完成率49%。深圳外环高速公路深圳段累计完成投资46.22亿元,投资完成率仅为28%,造成63.27亿元建设资金沉淀在融资平台公司及项目公司账户。

  2.部分建设项目出现损失浪费。审计发现,3个项目建设存在损失浪费现象,其中葵涌环城西路新建工程项目因设计方案重大变更导致已施工内容废弃,投资损失浪费约1729万元。葵涌环城西路新建工程项目二标段停工待建,产生停工索赔费用,初步审核为428.26万元。东部过境高速项目因设计方案的重大变更,由双向6车道改为8车道,导致已施工内容废弃,估算投资损失浪费约2360万元。

  3.部分新型建设模式出现监管缺失。本次审计调查了春风隧道、东部过境高速项目、外环高速深圳段项目等6个重大项目,上述项目采取了EPC(设计采购施工总承包)、BOT(建设—经营—转让)、PPP(利益共享、风险共担、全程合作)等新型建设模式建设,涉及投资额约410.61亿元。审计发现,上述项目采用新型建设模式后,政府主管部门主要关注项目建设进度、质量安全和重大设计变更等,在招投标、合同、财务管理等方面出现监管缺失,容易出现招投标结果乃至项目建设过程,被承包商单方面操控的局面,投资控制风险较大。如采取PPP模式建设的外环高速公路深圳段项目,出现项目单位以项目业主和代建单位双重身份,重复计取建设管理费共计9750万元,部分服务类合同招标定标方法缺乏合理竞价等情况。

  (四)审计处理情况。

  1.对于部分建设项目进展缓慢的问题。审计要求,各建设实施单位对项目建设中存在的征地拆迁、管线改迁等对进度影响较大的共性问题提前预判,与相关部门建立联动协调机制,尽可能在前期阶段同时开展方案审批、各类历史遗留问题处理等工作,为项目顺利实施扫清障碍。审计建议,相关部门对重大基础设施建设项目的推进工作采取专项督办,加大协调力度及政策支持,群策群力,最大限度发挥政府投资项目的社会效益和经济效益。审计建议,各建设单位在今后的项目管理中,要加强工期控制,按规定程序审批项目资金计划,保障建设资金使用更规范、更高效,确保政府投资计划顺利完成,尽早体现项目的社会效益。

  2.对于部分建设项目出现损失浪费的问题。审计建议,决策部门重视土地整备工作对工程建设的不利方面影响,避免项目在不具备基本开工条件的情况下,先开工后又停建,造成损失浪费。建设单位要建立健全工期管理制度,合理制定工期计划,以关键节点工期为控制目标,管理责任落实到人,依托合同、管理办法等实施考核,力求按照投资计划及工期,完成项目建设任务。

  3.对于部分新型建设模式出现监管缺失的问题。审计要求,市交通运输委等单位对采取EPC、BOT、PPP等新型模式建设的项目,加强全过程监管工作,扩大第三方独立监督的范围及内容,做好风险控制,形成监管合力,避免形成监管真空地带。

  七、加强城市质量提升工作绩效管理的意见

  (一)以目标为导向,加强绩效管理。深入学习贯彻党的十九大精神,随着新时代我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,城市质量提升工作是提升发展质量和效益、增进民生福祉的重要举措,必须多谋民生之利、多解民生之忧,更好满足人民的需求。各区政府、新区管委会和市直各职能部门要进一步落实市委、市政府关于“十三五”期间提升城市质量的各项决策部署,牢固树立“质量第一”的绩效意识,深入推进标准、质量、品牌、信誉一体化建设,全面提升教育发展、资源管理、养老服务、人才扶持、交通建设的绩效考核,以质量引领发展、以质量成就未来。

  (二)以问题为导向,完善发展机制。按照十九大的要求,要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,推进城市质量提升工作,既要尽力而为,又要量力而行,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干。从本次审计情况来看,深圳当前在教育发展、资源环境管理、养老服务、人才扶持、交通建设等方面还面临不少新瓶颈、新挑战。各区政府、新区管委会和市直各职能部门要在发展中补齐民生短板,积极破解土地空间制约、高端人才紧缺、高位增长乏力等难题,做到坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期,不断完善公共服务体系;以更高质量、更高效率、更加公平、更可持续的发展引领城市质量提升工作,打造“深圳质量”和“深圳标准”新标杆。

  (三)以结果为导向,强化监督合力。坚持在发展中保障和改善民生,保证全体人民在共建共享发展中有更多的获得感,是新时代中国特色社会主义建设的基本方略,也是衡量各项工作成效的重要指标。审计监督要强化与党内监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督的有效贯通;进一步扩大绩效审计工作的覆盖面,紧扣当前人民最关心的问题开展绩效评价,提出完善体制机制的建议意见,加大问题查处力度,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。各被审计单位要重视抓好绩效审计发现问题的整改,切实履行整改第一责任人的责任,对整改不到位、拒绝整改的单位和个人,要严肃查处、落实问责。市政府将在本次审议结束后的四个月内,向市人大常委会报告整改情况。

  附件:《深圳市2017年度绩效审计工作报告》反映问题及审计处理情况一览表

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